II SA/Lu 31/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Agata Kuśmirska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 listopada 2025 r., znak: SKO.41/2226/OS/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Niemce z dnia 22 maja 2025 r., znak: OPS- ŚR.526.000357.2025; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżącej E. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. J. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 listopada 2025 r. w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że E. J. w dniu 10 września 2014 r. została ustanowiona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego T. J., legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. T. J. jest bratem małżonka E. J. – R. J.. Decyzją z dnia 22 listopada 2016 r. Wójta Gminy Niemce (dalej również jako "organ I instancji") na wniosek E. J., działającej jako opiekun prawny T. J., został przyznany zasiłek pielęgnacyjny osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazana decyzja została zmieniona decyzją organu I instancji z dnia 8 listopada 2018 r. w związku z waloryzacją wysokości zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 20 lutego 2025 r., nr OPS-ŚR.526.000207.2025, Wójt Gminy Niemce uznał za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na T. J., w kwocie 18619,60 zł, w okresie od 1 listopada 2016 r. do 30 września 2024 r. Odsetki na dzień wydania decyzji wyniosły 7554,41 zł oraz zobowiązał E. J. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 18619,60 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2025 r. E. J. zwróciła się do organu I instancji o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wskazanych w decyzji z dnia 20 lutego 2025 r. nr OPS-ŚR.526.000207.2025. Prośbę o umorzenie należności strona umotywowała brakiem świadomości o negatywnej przesłance do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku jednoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego oraz trudną sytuacją finansową swojej rodziny. W wyniku przeprowadzonego, w dniu 21 maja 2025 r., wywiadu środowiskowego i ustaleniu sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawczyni organ I instancji uznał, że w przypadku E. J. nie wystąpiły szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie ulgi określonej w art. 30 ust.9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1208 – dalej jako "u.ś.r.") w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń – zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze okoliczności sprawy Wójt Gminy Niemce decyzją z dnia 22 maja 2025 r. odmówił umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego ustalonego decyzją znak: OPS-ŚR.526.000207.2025 z dnia 20 lutego 2025 r., wypłaconego w okresie od 1 listopada 2016 r. do 30 września 2024 r. w łącznej kwocie 18 619,60 wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 24 listopada 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazując na treść art. 30 ust. 9 u.ś.r. podało, że z akt sprawy wynika, że w skład rodziny E. J. wchodzą: E. J., R. J. (mąż), K. J. (syn) oraz M. J. (syn). Na dochód rodziny składa się w marcu 2025 r. wynagrodzenie E. J. - 3510,92 zł oraz wynagrodzenie R. J. - 930,14 zł i świadczenie wychowawcze z ZUS - 800 zł, zaś w kwietniu 2025 r.: wynagrodzenie E. J. - 4743,70 zł, wynagrodzenie R. J. - 930,14 zł, oraz świadczenie wychowawcze z ZUS - 800,00 zł. Na wydatki rodziny składają opłaty związane z utrzymaniem domu, tj. woda -14,00 zł, odpady komunalne - 120,00 zł, telefon, Internet - 360,00 zł, rata kredytu - 2620,00 zł oraz wydatki na leki i leczenie ok. 30,00 zł, żywność ok. 2000,00 zł i podatek - 71,00 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzje wydawane na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. wydawane są w ramach uznania administracyjnego, co oznacza. że nawet jeżeli ziszczą się szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, to organ ma możliwości rozstrzygnięcia, czy i w jakiej wysokości ulga może zostać zastosowana. Udzielenie ulgi na podstawie wskazanego przepisu dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy "zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Należy przez to rozumieć całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej. jak i życiowej wnioskodawcy w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji strony, które uzasadniłyby pozytywne rozpatrzenie wniosku, ponieważ zarówno E. J., jak i jej mąż uzyskują stały dochód. Rodzina wnioskodawczyni nie znajduje się w szczególnej sytuacji, która uzasadniałaby umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Odnosząc się do argumentów pełnomocnika zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Na tym etapie organ zobowiązany jest zbadać sytuację majątkową i rodzinną strony oraz ustalić, czy w tych okolicznościach są podstawy do wydania decyzji umarzającej nienależnie pobrane świadczenia. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że rodzina znajduje się w dobrej sytuacji zarówno zdrowotnej, jak i materialnej. Oboje małżonkowie pracują, nie posiadają orzeczeń o stopniu niepełnosprawności W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, na podstawie art. 132 § 1 lub § 2 k.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wskazanych w decyzji z dnia 20 lutego 2025 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania (mających istotny wpływ na wynik sprawy) tj.: - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie zaistniały "szczególnie uzasadnione okoliczności"; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w tym szczególności pominiecie tych dowodów które uzasadniałby uznanie zaistnienia "szczególnie uzasadnione okoliczności" w niniejszej sprawie; - art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, brak wyjaśnienia prawnego i faktycznego przyjętego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; II. przepisów prawa materialnego tj.: - art. 30 ust. 9 u.ś.r. polegająca na niezastosowaniu w/w przepisu i pominięciu obiektywnie istniejących okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia należności, w sytuacji, gdy całokształt materiału dowodowego sprawy wskazuje, iż w realiach niniejszej sprawy zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności", oraz poprzez kreowaniu pozaustawowych i pozanormatywnych wzorców zaistnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności"; - art. 30 ust. 2 u.ś.r. polegająca na zastosowaniu tego przepisu i przyjęciu, iż w realiach niniejszej sprawy E. J. w sposób celowy i zamierzony wprowadziła organ w błąd i na tej podstawie uzyskała świadczenia, którego zwrot następnie orzeczono, w sytuacji i w zakresie w jakim E. J. nie była opiekunem prawnym T. J. w roku 2013 (tj. w roku przyznania świadczenia z ZUS). a także nie wnioskowała o takowe świadczenie. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Badając sprawę w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa procesowego oraz materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie odnotowania wymaga, że spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy umorzenia przez organy administracji nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że uwadze organów obydwu instancji umknęło, iż beneficjentem zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego jest ubezwłasnowolniony całkowicie T. J., a E. J. jest jego opiekunem prawnym. W związku z tym stroną postępowań w zakresie zasiłku pielęgnacyjnego jest ubezwłasnowolniony całkowicie T. J., a E. J. jedynie go reprezentuje. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym przyznawanym w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Natomiast dodatek pielęgnacyjny ma zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat, z zastrzeżeniem ust. 4 (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz.U. z 2022 r., poz. 504). W związku z tym, w przypadku kolizji obu świadczeń, to ustawodawca pozbawił beneficjenta prawa do decydowania, które świadczenie chce otrzymywać. W myśl art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Oznacza to zarazem, że wykluczone jest pobieranie obu świadczeń łącznie. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 7 u.ś.r. osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 8 u.ś.r. przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie wyrażany jest pogląd, że zdarzenie o którym mowa w art. 16 ust. 7 u.ś.r. nie mieści się w przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r. definicji nienależnego świadczenia i tym samym kwota nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego nie może być w aktualnym stanie prawnym postrzegana jako świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 u.ś.r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1095/20, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt I OSK 282/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1559/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 536/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 390/24, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 594/24, dostępne w: CBOSA, oraz B. Chludziński (w:) Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 16). W orzeczeniach tych wskazuje się, że art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten dotyczy jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi, a przy tym w sposób odmienny rozstrzyga sposób zwrotu tego świadczenia. Procedura opisana w art. 16 ust. 7 i ust. 8 u.ś.r. nie ma zastosowania w żadnej innej sytuacji, w których organ umocowany będzie do żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, a które odpowiadają definicji legalnej świadczenia nienależnie pobranego, przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r. To zaś prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego, czy w sytuacji opisanej w art. 16 ust. 7 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r. czy też nie, zgodnie z merytoryczną regułą kolizyjną, wyrażaną formułą lex specialis derogat legi generali, procedura zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, opisana w art. 16 ust. 7 i ust. 8 u.ś.r., wyłącza możliwość prowadzenia na podstawie art. 30 u.ś.r. postępowania administracyjnego w celu ustalenia nienależnego pobrania tego świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu oraz wydania w tym zakresie decyzji. Ustawodawca w przepisach w art. 16 ust. 7 i ust. 8 u.ś.r. wyraźnie przesądził, że opisana w nich konsekwencja prawna, tj. potrącenie ze świadczeń emerytalno-rentowych kwot zasiłku pielęgnacyjnego, pobranych w sytuacji kolizji z dodatkiem pielęgnacyjnym - następuje z mocy prawa, nie przewidując jednocześnie w opisanej sytuacji wydawania decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu, w odróżnieniu od innych przypadków nienależnie pobranych świadczeń, gdzie tryb decyzyjny wynika z art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2075/22, dostępny w CBOSA). W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny podał także, że z uzasadnienia rządowego projektu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (która wprowadziła instytucję z art. 16 ust. 7 i ust. 8 u.ś.r.) wynika, że mechanizm ten wzorowany był na analogicznym rozwiązaniu funkcjonującym w ramach art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, dalej: u.p.s.). Wskazany przepis przewiduje, że osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, ZUS oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że potrącenie dokonywane na podstawie art. 99 ust. 1 u.p.s. następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1942/10 oraz z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 756/16, dostępne w CBOSA). Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie wykluczają zastosowania do opisywanych świadczeń instytucji umorzenia określonej w art. 30 ust. 9 u.ś.r., a z wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń może zwrócić się ich beneficjent, co w niniejszej sprawie oznacza T. J., którego reprezentuje opiekun prawny – E. J.. Jak wynika z akt sprawy T. J. nie zamieszkuje ze swoim opiekunem prawnym, w związku z tym organ I instancji winien ustalić sytuację rodzinną, zdrowotną i majątkową beneficjenta zasiłku pielęgnacyjnego, a nie jego opiekuna prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwe organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i usunięcia wskazanych wyżej stwierdzonych naruszeń przepisów prawa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), w wysokości [...] zł.