II SA/Lu 310/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz / spr./ , Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant St.insp. Elżbieta Czarnecka, po rozpoznaniu w dniu 04 listopada 2004r. sprawy ze skargi K. i J. C. , E. i S. C. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę II SA/Lu 310/04 UZASADNIENIE Kontrolowane postępowanie administracyjne było już przedmiotem sądowoadministracyjnej kognicji w sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego II SA/Lu 310/02, który wyrokiem z dnia 07 października 2003 r. uchylił decyzję uprzednio powziętą przez organ architektoniczno-budowlany, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego z pozwoleniem na jego realizację, obejmującą inwestycję w postaci budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną i obiektami towarzyszącymi na działce o numerze ewidencyjnym 4112/2, położonej w D. przy ul. S., w uzasadnieniu zawierając wytyczne dla dalszego procedowania przez właściwe organy administracji, obligujące do poddania szczegółowej i wszechstronnej analizie zagadnień odnoszących się do rozwiązania systemu odprowadzania ścieków oraz urządzenia miejsc parkingowych, w kontekście podnoszonego zarzutu niewystarczającego ustalenia i wyjaśnienia wszystkich istotnych faktów z powiązaniem ich z warunkami wymaganymi prawem, w konsekwencji uznając wskazane wadliwości za eliminujące możność pozytywnego przesądzenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, przy wyczerpaniu toku instancji, po rozpatrzeniu odwołania K. i J. C. oraz E. i S. C., Wojewoda ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. uchylił w całości pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie administracyjne Starosty z dnia [...]marca 2004 r., które odmawiało udzielenia pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem projektu budowlanego budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną, obiektami towarzyszącymi, przyłączami na działce o numerze ewidencyjnym 4112/2 w D. przy ul. S., a w dalszej kolejności zdecydował o umorzeniu postępowania administracyjnego w omawianym przedmiocie przed organem pierwszej instancji. Tytułem podstawy prawnej przywołał unormowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego organ administracji wskazał na okoliczność, o której powziął wiadomość w trakcie ponownego rozpatrywaniu sprawy z przedłożonej mapy dla celów projektowych z projektem przyłącza kanalizacyjnego z potwierdzoną aktualnością na dzień 22 lutego 2001 r., przystąpienia ze strony inwestorów do realizacji przyłącza energetycznego, a objętego złożoną przy wniosku inwestorów dokumentacją projektową, stanowiącego część projektowanej inwestycji, objętej wnioskiem inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę. Wniosek wszczynający postępowanie w sprawie wpłynął do właściwego organu w dacie 17 sierpnia 2000 r., gdy realizację projektowanego przyłącza energetycznego stwierdził geodeta na gruncie w dniu 02 sierpnia 2000 r., zgodnie z dokumentem inwentaryzacyjnym zaewidencjonowanym dnia 11 sierpnia 2000r. Stwierdzona w sposób udokumentowany okoliczność niekwestionowana też przez inwestorów, stanowi w świetle prawa rozpoczęcie robót budowlanych, w rozumieniu art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skutkując z kolei bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem projektu budowlanego, o czym konsekwentnie stanowi orzecznictwo sądowoadministracyjne, by przywołać wyroki: z dnia 12 marca 1993 r. w sprawie III ARN 2/93, z dnia 22 lipca 1998 r. w sprawie IV SA 1454/96 LEX 45731. Powyższe realizuje zatem hipotezę art. 105 § 1 k.p.a. Potwierdzeniem jurydycznej racji przedstawionej oceny prawnej jest nowelizacja omawianej ustawy Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r., wprowadzająca wprost mocą art. 32 ust. 4 a regulację o nie wydawaniu pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia już robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy, która jednak nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej z uwagi na brzmienie przepisu przechodniego, zawartego w art. 7 ust. 1 aktu nowelizującego. Na powyższe rozstrzygnięcie administracyjne skargę złożyli wnioskodawcy, ubiegający się o uzyskanie pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem projektu jego realizacji, podnosząc argumenty mające przemawiać za uchyleniem decyzji powziętej przez organ architektoniczno-budowlany bądź stwierdzeniem jej nieważności lub stwierdzeniem wydania ją z naruszeniem prawa. Obszernie relacjonując dotychczasowy tok postępowania administracyjnego, zarzucali organom rozstrzygającym pominięcie wytycznych co do dalszego procedowania, zawartych w uzasadnieniu wskazanego już sądowoadministracyjnego orzeczenia w sprawie II SA/Lu 310/02, gdy ze swej strony dopełnili wszelkie formalnoprawne wymogi dla uzyskania pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem projektu na jego realizację, przedkładając żądaną dokumentację projektową dla wykonania przyłącza kanalizacyjnego oraz urządzenia miejsc parkingowych. W tych okolicznościach twierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie znajduje podstawy faktycznej i prawnej. Wskazywana samowola budowlana w odniesieniu do realizacji przyłącza energetycznego należy do kognicji organów nadzoru budowlanego, a jej zaistnienie winno podlegać merytorycznej ocenie w kontekście żądania wniosku inwestorów. O fakcie zrealizowania przyłącza energetycznego organ rozstrzygający powziął wiedzę w związku z wnioskiem inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę złożonym dnia 04 lipca 2001 r. dla omawianej inwestycji w kontekście dołączonej do niego dokumentacji projektowej, stąd nie może jurydycznie wyprowadzać z niego skutków prawnych dopiero przy ponownym rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy z naruszeniem w konsekwencji wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także niedopuszczalnie pogarszając sytuację zainteresowanych stron, łamiąc nakaz przeprowadzenia postępowania z pogłębianiem zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Nadto przyłącze już zrealizowane w sposób profesjonalny stanowi nieznaczną część całej projektowanej inwestycji, a wykonali je inwestorzy w dobrej wierze dla przyśpieszenia wykonania całego obiektu, przy uzasadnionym przekonaniu o rychłym uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nadto w aktualnie obowiązującym stanie prawnym inwestycję w postaci przyłączy ustawodawca zwolnił od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zważywszy art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a ta liberalizacja prawnych wymogów uzasadnia wszechstronną pomoc ze strony organów administracji dla uwzględnienia wniosku zainteresowanych w zaistniałym stanie faktycznym. Przedstawione zarzuty, zdaniem skarżących czynią zasadnym wywodzone stwierdzenie o naruszeniu dyspozycji art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 139 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją faktyczną i prawną. Akcentował stanowisko, iż wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku sądowoadministracyjnym bezsprzecznie mają charakter wiążący dla organów ponownie rozstrzygających sprawę, jednak w żadnym razie nie wyłączają proceduralnej możliwości rozważenia i uwzględnienia nowych okoliczności sprawy, a co więcej jest to ustawowy obowiązek organu administracji statuowany zasadami postępowania w administracji, obligującymi każdorazowo do dokładnego zbadania sprawy w kontekście stanu faktycznego i obowiązującego porządku prawnego. Unormowanie art. 29 ust. 1 pkt 20 omawianej ustawy Prawo budowlane pozostaje bez rozstrzygającego znaczenia, jako nie podlegające zastosowaniu do stanu faktycznego sprawy niniejszej, gdy zważyć unormowanie przechodnie aktu nowelizującego z dnia 27 marca 2003 r., o którym wyżej. Twierdzenie o pogorszeniu sytuacji zainteresowanych wobec umorzenia postępowania administracyjnego nie znajduje jurydycznej racji wobec uprzedniej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem projektu budowlanego, zwłaszcza że umorzenie postępowania administracyjnego w istocie nie zamyka wnioskodawcom dalszej drogi prawnej dla zrealizowania projektowanej inwestycji, już w innym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie legalności, gdy kontrolowana decyzja Wojewody, objęta skargą, ten rozstrzygający wymóg realizuje, jakkolwiek przy korekcie jurydycznego uzasadnienia. Rozważania prawne należy rozpocząć od stwierdzenia, iż badane postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dacie złożenia właściwemu organowi wniosku, to jest 17 sierpnia 2000 r., co wielokrotnie było przedmiotem jurydycznej analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie unormowania art. 61 § 3 k.p.a., by przywołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 24 maja 2001 r. w sprawie IV SA 599/99 LEX 54727, z dnia 25 lutego 2000 r. w sprawie III SA 563/99 LEX 47242, z dnia 26 listopada 1998 r. w sprawie I SA 962/98 LEX 45695. W dalszej kolejności, gdy zważyć unormowanie przechodnie do nowelizacji ustawy Prawo budowlane, wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., a obowiązującą od 11 lipca 2003 r., zawarte w art. 7 ust. 1, stanowiące o stosowaniu przepisów prawa budowlanego dotychczas obowiązującego jedynie do postępowań wszczętych przed tą datą, które nie zostały zakończone decyzją ostateczną przed tą datą, to okoliczności kontrolowanego postępowania administracyjnego nie realizują hipotezy wskazanej normy intertemporalnej. Decyzją ostateczną na gruncie postępowania w administracji jest decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, jak to wprost reguluje art. 16 § 1 k.p.a. W rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym przymiotem ostateczności legitymowała się decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2002 r., a funkcjonująca w obrocie prawnym w dacie wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo budowlane, istotnej dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Okoliczność jej późniejszego uchylenia w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej, wyrokiem z dnia 07 października 2003 r., a zatem gdy obowiązywała wskazana nowelizacja, wywarło skutki ex nunc, stąd w jego rezultacie ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie zgłoszonego żądania winno nastąpić na gruncie już znowelizowanego brzmienia ustawy Prawo budowlane, w kontekście rozważanego unormowania przechodniego. Dla dalszej oceny prawnej istotne jest wskazanie, iż zebranie i ocena materiału dowodowego, a w jej świetle dokonanie ustaleń faktycznych jest ustawowo zastrzeżone dla właściwości organów administracji rozstrzygających sprawę, gdy w badanym postępowaniu w tym zakresie organy procedowały czyniąc zadość dyspozycjom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.,a w konsekwencji prawidłowo przesądzając okoliczność przystąpienia do realizacji przyłącza energetycznego, objętego dokumentacją projektową, stanowiącego część planowanego do realizacji zamierzenia inwestycyjnego,a bezsprzecznie przed uzyskaniem zatwierdzenia dokumentacji projektowej ze stosownym pozwoleniem na jego realizację, mocą decyzji o przymiocie ostatecznej. Okoliczność ta w istocie została przyznana przez samych skarżących, a przesądza ją jednoznacznie dokumentacja geodezyjna w postaci inwentaryzacji zaewidencjonowanej dnia 11 sierpnia 2000 r. oraz pismo [...] z dnia 25 lutego 2004 r., gdy pozostaje bez rozstrzygającego znaczenia czy jej realizacja nastąpiła ściśle zgodnie z przedłożoną organowi architektoniczno-budowlanemu dokumentacją projektową, co już będzie przedmiotem czynności wyjaśniających dla organów właściwych do rozważenia jurydycznej racji pozytywnego przesądzenia dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej, w kontekście ustawowych przesłanek stanowionych dla takich stanów faktycznych. Jurydycznym następstwem przedstawionej oceny prawnej jest stwierdzenie, iż roboty te stanowią rozpoczęcie realizacji projektowanej inwestycji, jak to wprost stanowi art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, co z kolei realizuje hipotezę art. 32 ust. 4 a ostatnio cytowanej ustawy w rozstrzygającym brzmieniu, stanowiącą o nie wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przy rozpoczęciu robót z naruszeniem art. 28 ust. 1 tejże ustawy, a zatem pozytywnie przesądzającą w takich okolicznościach bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżących, w okolicznościach kontrolowanego postępowania administracyjnego, projektowane przyłącze energetyczne do projektowanego budynku, jako integralna część całej planowanej, przyszłej inwestycji, nie jest objęte zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę mocą art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w rozważanym brzmieniu. Zwolnieniem takim jest bowiem objęta realizacja przyłączy do już istniejących budynków, jako samodzielna inwestycja, wówczas z wymogiem dokonania zgłoszenia, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 rozważanej ustawy. Powzięte rozstrzygnięcie administracyjne, objęte skargą, nie narusza też ustawowego zakazu z art. 139 k.p.a. wobec uprzedniej odmowy zainteresowanym udzielenia pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem dokumentacji projektowej. Także stanowisko skarżących o naruszeniu wytycznych orzeczenia sądowoadministracyjnego, co do dalszego procedowania w administracji, jest pozbawione jurydycznej racji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem organowi, wyjaśnienie jakich zagadnień wymagane jest dla prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia żądania inwestorów, jednak w kontekście całokształtu istotnych okoliczności. Stąd organy rozstrzygające, realizując zasadę z art. 7 k.p.a., a w dalszej kolejności art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w pełni jurydycznie prawidłowo, w kontekście ustawowych norm procesowania w administracji, zwróciły należytą uwagę na okoliczność samowolnego przystąpienia do realizacji inwestycji, nawet jeżeli ten aspekt sprawy został wzięty pod rozwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast, na obecnym etapie dokonywania oceny legalności powziętego administracyjnego rozstrzygnięcia, w świetle granic kognicji sądowoadministracyjnej stanowionych mocą art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykracza poza zakres niniejszym kontroli sądowoadministracyjnej rozważenie wyniku wyczerpania trybu przewidzianego dla legalizacji samowoli budowlanej, w ramach której przystąpili inwestorzy do realizacji objętego przedłożoną dokumentacją projektową przyłącza energetycznego, o czym rozstrzygnięcie należy do właściwych organów administracji w przewidzianym dla tej kategorii spraw postępowaniu, a w dalszej kolejności przesądzenie jurydycznej skuteczności ubiegania się z ich strony o uzyskanie pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem projektu jego realizacji, gdy będzie obejmował swym przedmiotowym zakresem wyłącznie niezrealizowany zakres planowanej inwestycji, przy spełnieniu przesłanek wymaganych dla samodzielnego obiektu budowlanego, podlegającego dopuszczeniu do użytkowania, stosownie do zakresu inicjatywy podjętej ewentualnie przez samych zainteresowanych, przy pozytywnym przesądzeniu legalizacji elementów technicznej infrastruktury już zrealizowanej. Z tych względów, wobec prawnej niezasadności racji leżących u podstaw żądania skargi, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.