II SA/Lu 310/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia [...] roku wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 i 2 i art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i 138 § 2 kpa (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu odwołania M.S. od decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku (znak: [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego ścianą bez otworów okiennic i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną Nr ewid. [...] wraz wykonaniem instalacji wewnętrznych: wodno-kanalizacyjnej, c.o. i elektrycznej oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, kabla energetycznego zalicznikowego dla zasilania placu budowy i docelowego zasilania budynku na działce Nr [...] przy ul. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zaskarżoną decyzją, zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną Nr ewid. [...] łącznie z realizacją instalacji wewnętrznych: wodno-kanalizacyjnych, c.o. i elektrycznej oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, kabla energetycznego zalicznikowego dla zasilania placu budowy i docelowego zasilania budynku na działce Nr [...] przy ul. [...]. Z kolei dojazd do posesji gruntowy ma być na terenie pasa drogowego i działki Nr [...] do czasu budowy docelowej drogi dojazdowej. Następnie strona odwołująca, czyli M.S. zarzuca, że organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa materialnego, czyli art. 3 pkt 11 w związku z art. 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana pomimo braku tytułu własności wnioskodawczyni do gruntu, na którym ma być usytuowany budynek. Sprawa wniesiona przez Z.S o stwierdzenie zasiedzenia działki o Nr ewid. [...] nie została bowiem prawomocnie zakończona, gdyż kwestionowane są granice tej działki z działką Nr ewid. [...] której jest ona właścicielką tj. M.S.. Wynika to z tego, że przed Sądem Okręgowym, toczy się aktualnie postępowanie odwoławcze w tej sprawie (sygn. akt [...]). Dlatego też uważa, że organ administracji powinien zawiesić – w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - postępowanie o udzielnie W. W. pozwolenia na budowę, do czasu wydania przez sąd ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zasiedzenia przedmiotowej działki. Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że w świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto co wynika także z tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sygn. akt II SA//Lu 2/04) właściwy organ obowiązany jest ustalić, czy obowiązek złożenia oświadczenia został spełniony. Jest to bowiem obowiązek ustawowy od którego nie przewiduje się odstępstw. Z kolei wyjaśnienie tej okoliczności nie może ograniczać się tylko do czysto formalnego sprawdzenia, czy oświadczenie zostało złożone, bez jakiejkolwiek oceny jego treści. Pojęcie oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane reguluje art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Dlatego też, zdaniem organu II instancji z tego przepisu wynika obowiązek oceny, czy w złożonym oświadczeniu wskazany został jeden z wymienionych tytułów, a także czy ze wskazanym przez inwestora prawem wiąże się prawo realizacji robót budowlanych w zakresie określonym we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Stąd, jeżeli o pozwolenie na budowę ubiega się tylko jeden ze współwłaścicieli, obowiązkiem organów jest wyjaśnienie, czy posiada on zgodę pozostałych współwłaścicieli lub czy zachodzą okoliczności, które pozwolą na uznanie, że zgoda taka nie jest potrzebna (zawarta została określona umowa lub kwestia zgody współwłaścicieli została rozstrzygnięta przez sąd). Natomiast, podkreślił organ odwoławczy, w oświadczeniu z dnia 17 listopada 2004 roku o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, W.W. stwierdziła, ze działka Nr ewid. [...]jest współwłasnością, a współwłaścicielka A.K.S. wyraziła zgodę na przedmiotową inwestycje, pismem z dnia 7 czerwca 2004 roku. Inwestorka w oświadczeniu stwierdziła, że jej prawo do dysponowania działką Nr [...] na cele budowlane wynika z aktu notarialnego Rep. [...]umowy sprzedaży i darowizny działki. Jednak dodał organ II instancji, w świetle dokumentów będących w aktach sprawy nie można potwierdzić wykazanie się przez inwestorkę W.W. prawem do dysponowania działką Nr [...] na cele budowlane, a zatem również spełnienia wymogu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Z aktu notarialnego (Rep. [...] – na który powołała się w oświadczeniu W.W.) wynika, że inwestorka posiada udział wynoszący [...] w przedmiotowej nieruchomości, a A.K.S. – udział wynoszący. Dlatego też nawet dysponowanie przez inwestorkę sumą ww. udziałów tj. 808/3001 , nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w świetle art. 3 pkt 11 cyt. ustawy Prawo budowlane. Z powyższego wynika bowiem, że są także inni współwłaściciele tej nieruchomości, którzy posiadają pozostałe udziały czyli [...] i osoby te figurują w Dziale II pod Nr [...] Księgi Wieczystej Nr [...] (której odpis znajduje się w aktach sprawy). Oznacza to, że W.W. jako inwestor nie wymieniła wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i nie wskazała czy posiada zgodę tych osób na planowaną inwestycję, czyli z akt sprawy wynika, że sprawa stosunków własnościowych na przedmiotowej nieruchomości nie jest prawnie ustalona. Ponadto, przed Sądem Okręgowym toczy się aktualnie postępowanie apelacyjne (sygn. akt [...]) od postanowienia Sądu Rejonowego stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie prawa własności działek Nr [...],[...]i [...] przy ul. [...] (które powstaną z podziału działki Nr [...]), przez matkę inwestorski – Z.S. Dlatego też orzekł organ, w świetle powyższych dokumentów całkowicie uzasadnione są zarzuty, podnoszone w odwołaniu, że pozwolenie na budowę zostało wydane, pomimo nie wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei, kwestie sporne dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] muszą być rozstrzygane przed sądem powszechnym, zaś toczące się w tej sprawie postępowanie, nie może być przesłanką do zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto, dodał organ odwoławczy, organ I instancji przed ponownym wydaniem decyzji, powinien wezwać inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku o dokumenty, na podstawie których organ będzie mógł potwierdzić prawo inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością (tj. działką na cele budowlane, a także działką nr ewid. [...], po której ma się odbywać tymczasowy dojazd do działki). Organ I instancji powinien także ustalić, czy przedmiotowa działka ma nadal numer ewidencyjny [...]czy też została już podzielona na działki Nr [...], [...] i Z kolei projekt budowlany przyłączy wodno-kanalizacyjnych nie został uzgodniony z MPWiK. Należy zwrócić uwagę, że obowiązek usunięcia powyższych braków, został nałożony postanowieniem prezydenta Miasta z dnia [...] października 2004 roku znak: [...]. Pomimo nie usunięcia przez inwestora wszystkich nieprawidłowości organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, chociaż projekt branży sanitarnej (stanowiący załącznik Nr 2 do zaskarżonej decyzji) został sporządzony na nieaktualnych podkładach architektonicznych i jest niekompletny. W części instalacji sanitarnych wodno-kanalizacyjnych brak jest bowiem rzutu poddasza. Nieprawidłowości powyższe stanowią o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy Prawo budowlane, a także § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U Nr 120, poz. 1133). Dlatego też uchybienia organu I instancji, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak i uproszczona ocena zebranego niepełnego materiału dowodowego, jest zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadą postępowania uzasadniającą uchylenie skarżonej decyzji administracyjnej. W myśl przepisów kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W skardze do sądu pełnomocnik strony skarżącej wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody z dnia [...]stycznia 2005 roku (znak [...]) i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta (znak. [...]) lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 cyt. ustawy Prawo budowlane, z powodu uchylenia decyzji Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. W treści skargi stwierdził, że decyzja organu I instancji nie naruszała prawa, zaś materiał dowodowy w sprawie pozwalał na jej wydanie. Ponadto zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez błędne wskazanie i bez możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii przez stronę skarżącą , rzekomego braku uzgodnień projektu przyłączy wodno-kanalizacyjnych oraz nie wskazanie inwestorowi w toku postępowania w II instancji na dające się uzupełnić przed wydaniem decyzji "niezbyt istotne uchybienia w dokumentacji technicznej". Jednocześnie podniósł ogólnikowe podanie jako przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji naruszenie § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 20, poz. 1133) bez wskazania zarzutów co do naruszenia norm tam zawartych. Z drugiej strony, pełnomocnik skarżącej podniósł także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 kpa przez wydanie decyzji w sprawie bez umożliwienia stronie i jej pełnomocnikowi zapoznania się z zebranym przez II instancję w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tej kwestii, a ponadto nie doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej decyzji w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swojej stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie dodał, że organ I instancji już pismem z dnia [...]grudnia 2004 r. (znak: [...]) zawiadomił strony postępowania tj. właściciel i współwłaścicieli nieruchomości, których dotyczyła planowana inwestycja o przekazaniu odwołania M.S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]listopada 2004 roku (znak: [...]) do Wojewody. Oznacza to, że strony postępowania mogły wziąć czynny udział w stadium postępowania odwoławczego. Ponadto podkreślił, że całość akt sprawy była dostępna codziennie w godzinach pracy Urzędu w Wydziale Rozwoju Regionalnego, do którego wpłynęła i strony mogły tam zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i ewentualnie wypowiedzieć się co do zebranych dowodów. Dlatego też nie została naruszona ogólna zasada procedury administracyjnej określona w art. 10 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom ze skargi, skarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarżona decyzja Wojewody jest tzw. decyzją kasacyjną, a więc nie rozstrzyga merytorycznie przedmiotowej sprawy, czyli kognicja sądu administracyjnego jest ograniczona tylko do kontroli prawidłowości zastosowania w tej sprawie dyspozycji art. .138 § 2 k.p.a. Wynika to z utrwalonego dotychczasowego orzecznictwa NSA, które zachowało swoją aktualność np. Wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r. (sygn. akt I SA 95/82 ONSA 1982 , Nr 1, poz. 41). Z tezy tego orzeczenia wynika, że organ odwoławczy, który ma wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 kpa), bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa). Natomiast utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji w mocy, a następnie wskazanie temu organowi w odrębnym piśmie warunków, od spełnienia których uzależnione jest wykonanie tej wadliwej decyzji, a nawet jej moc prawna, stanowiłoby naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Należy stwierdzić, że na etapie postępowania odwoławczego, nie ma już możliwości wprowadzenia korekt do zatwierdzonego projektu budowlanego i usunięcia stwierdzonych w nim uchybień, co prawidłowo orzekł organ II instancji. Istotą decyzji kasacyjnej jest bowiem uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 kpa. Tego rodzaju decyzja powinna być podejmowana przez organ odwoławczy w sytuacji prawnej i faktycznej kiedy rozstrzygnięcie danej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy też w znacznej części. Ponadto organ II instancji przekazując sprawę organowi I instancji może wskazać, które okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżona decyzja spełniła wszystkie powyższe ustawowe przesłanki, które podlegają kontroli sądu administracyjnego. Po pierwsze, na etapie orzekania przez organ I jak i nawet II instancji w dalszym ciągu nie była wyjaśniona kwestia , czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei w oświadczeniu złożonym przez inwestora tj. W.W. , że przedmiotowa działka nr ewid. [...]jest współwłasnością, a współwłaściciel A.K.S., wyraziła zgodę na przedmiotową inwestycję oraz powołany został akt notarialny (Rep. A Nr [...]) umowy sprzedaży i darowizny działki. Jednak z powyższego aktu notarialnego wynika, że inwestorka posiada tylko udział wynoszący 650/3001 w przedmiotowej nieruchomości, a A.K.S.– tylko udział wynoszący 158/3001. Dysponowanie przez inwestorkę sumą ww. udziałów tj. 808/3001, nie może stanowić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w świetle art. 3 pkt 11 cyt. ustawy, ponieważ W.W. nie wymieniła wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i nie wskazała czy posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli na planowaną inwestycję. Z kolei z będącego w aktach sprawy odpisu KW Nr[...], z działu II Nr 3 wynika, że są jeszcze inni współwłaściciele tej nieruchomości, posiadający pozostałe udziały (2193/3001). Ponadto z akt sprawy wynikało, że przed Sądem Okręgowym toczyło się jeszcze – w dacie wydania zaskarżonej decyzji – postępowanie odwoławcze (sygn. akt [...]) od postanowienia Sądu Rejonowego stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie prawa własności działek Nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] (które powstaną z podziału działki Nr [...]), przez matkę inwestorki tj. Z.S. . Dopiero podczas rozprawy przed sądem pełnomocnik dostarczył odpis prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...]kwietnia 2005 roku (sygn. akt [...]) o umorzeniu postępowania apelacyjnego od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...]listopada 2003 roku (sygn. akt [...]). Oznacza to, że organ II instancji prawidłowo podniósł tą przesłankę, że nie zostało wyjaśnione czy inwestor spełnił obowiązek w tym zakresie wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 4 cyt. ustawy – Prawo budowlane. Po drugie, organ II instancji zasadnie podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego przedmiotowy projekt budowlany nie jest kompletny, ponieważ w części dotyczącej instalacji sanitarnych wodno-kanalizacyjnych brak jest rzutu całego poddasza, co narusza dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy – Prawo budowlane i § 12 ust. 1 pkt 5a cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2003 roku. Po trzecie, właściwym rzeczowo organem do zatwierdzenia poprawionego projektu budowlanego jest tylko organ I instancji, a nie organ odwoławczy. W przeciwnym przypadku organ I instancji zatwierdził projekt budowlany sprzeczny z projektem budowlanym, który zatwierdziłby następnie organ II instancji. Ubocznie należy podkreślić, że organ I jak i II instancji został w obecnym stanie prawnym pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, gdyż ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem budowlanym w ustawowo określonym zakresie np. w zakresie jego kompletności. Natomiast to projektant ponosi za niego odpowiedzialność prawną. Jednak trzeba zaznaczyć, że z analizy projektu budowlanego wynika jego niezgodność z tą jego częścią, która jest projektem sanitarnym nawet w tak istotnych kwestiach jak inne usytuowanie przewodów spalinowych i wentylacyjnych czy też otworów okiennych i drzwiowych. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd orzekł jak w sentencji.