II SA/Lu 310/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie na zarządzenie nr 27/2022 Burmistrza Ryk z dnia 21 lutego 2022 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Ryki I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej poz. 34 załącznika nr 1: Gminna Ewidencja Zabytków Gminy Ryki – Wykaz zabytków nieruchomych; II. zasądza od Burmistrza Ryk na rzecz Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie (dalej jako "strona", "skarżąca") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła o stwierdzenie nieważności w całości Zarządzenia Nr 27/2022 Burmistrza Ryk z dnia 21 lutego 2022r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Ryki (dalej jako "Zarządzenie"). Skarga została złożona w związku z włączeniem do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej niewpisanego obiektu nieruchomego, tj. stacji kolejowej z lat 30 XX wieku, znajdującej się na działce nr [...], obręb L. gmina R. , którego strona jest właścicielem. Ponadto o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze strona zarzuciła naruszenie: - art.7 w zw.77 § 1 i art.80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") przez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności powodów dla których budynek objęty zarządzeniem został wpisany do gminnej ewidencji zabytków, - art.22 ust.5 pkt 3 w zw. z art.3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021r. poz.710 – dalej jako "u.o.z.") poprzez ujęcie przedmiotowego obiektu w gminnej ewidencji zabytków w sytuacji, gdy obiekt nie spełnia przesłanek ujętych w ustawowej definicji zabytków - nie posiada wartości historycznej, artystycznej, ani naukowej, a wpisanie nastąpiło wyłącznie na podstawie uznania przez Organ, iż obiekt posiada wartość historyczną, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przypisanego nieruchomości przez Organ przymiotu. W konsekwencji powyżej wskazanych okoliczności do gminnej ewidencji zabytków został wpisany budynek, który nie powinien się w niej znaleźć, - § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56 – dalej powoływane jako "rozporządzenie") przez uznanie, że budynek objęty zarządzeniem jest zabytkiem i założenie dla niego karty ewidencyjnej oraz wpisanie tego budynku do gminnej ewidencji zabytków w sytuacji, gdy dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są ani wyczerpujące ani zgodne ze stanem faktycznym, a w szczególności nie spełniają przesłanek określonych w tym paragrafie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że skarżący może wnosić o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w zakresie odnoszącym się do nieruchomości (załącznik nr 1 do Zarządzenia, poz.34, Stacja Kolejowa, L. , ul. [...]), której jest właścicielem, a nie wnosić o stwierdzenia nieważności całego zarządzenia. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazano, że włączenie zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie jest poprzedzone prowadzeniem postępowania uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego, a więc nie stosuje się art.7, 77 § 1 i art.80 k.p.a. Podano, że przedmiotowa nieruchomość została włączona do gminnej ewidencji zabytków w uzgodnieniu z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Lublinie, a więc zgodnie z warunkami określonymi w § 18 rozporządzenia. Wojewódzki Konserwator Zabytków dysponując wykształconymi w zakresie historii sztuki i architektury pracownikami jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrane dowody ( np. zdjęcia)- czy obiekt posiada walory zabytkowe. Ponadto Burmistrz Ryk przed dokonaniem wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków prowadził dodatkowe czynności mające na celu weryfikację zasadności ich zamieszczenia w ewidencji, a mianowicie zlecił weryfikację i ocenę profesjonalnemu podmiotowi, tj. ZABYTKI.DOC Pracownia Badań i Dokumentacji Zabytków A. G.. Zdaniem organu oceny walorów zabytkowych nie można dokonywać w oderwaniu od miejsca ich położenia i funkcji jaką pełniły. Linia kolejowa z D. do Ł. została wybudowana z inicjatywy władz carskich (lata siedemdziesiąte XIX wieku), a jej budowa wpłynęła na rozwój miejscowości położonych wokół stacji, a sama nazwa miejscowości ( stacji) L. wywodzi się od głównego fundatora budowy kolei nadwiślańskiej L. S. K.. Historia miejscowości L. związana jest zatem nierozerwalnie ze stacją kolejową L. Zdarzenia, jakie miały miejsce na stacji kolejowej miały wpływ na historię miejscowości, chodzi tu między innymi o akcje partyzanckie w czasie wojny i po jej zakończeniu, takie jak napady na niemieckie transporty wojskowe, wykonywanie wyroków państwa podziemnego, akcje odwetowe przeciwko oddziałom niemieckim, radzieckim, NKWD, UB. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej doprecyzował, że przedmiotem skargi jest Zarządzenie w zakresie obejmującym pozycję 34 załącznika nr 1 do Zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Oceniając zaskarżone Zarządzenie w świetle powołanych wyżej kryteriów, tutejszy Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie złożona skarga dotyczy Zarządzenia Nr 27/2022 Burmistrza Ryk z dnia 21 lutego 2022r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Ryki. Zarządzenie to zostało zaskarżone w części dotyczącej Stacji Kolejowej, położonej w L. ul. [...] - poz.34 załącznika nr 1 do Zarządzenie – Gminna Ewidencja Zabytków Gminy Ryki – Wykaz Zabytków Nieruchomych. Podstawę prawną prowadzenia gminnej ewidencji zabytków stanowi art. 22 ust. 4 i ust 5 u.o.z., z którego pkt 3, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego Zarządzenia wynika, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 u.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z definicji tej wynika, że o zabytku możemy mówić wówczas, gdy wartości historyczne, naukowe lub artystyczne danej rzeczy ruchomej lub nieruchomej są wyższe niż przeciętne, przy czym, stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga dokonania ustaleń w tym zakresie. Podkreślić należy, że choć przepisy u.o.z. nie przewidują, aby ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej, to wydanie przez organ gminy zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, nie może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. Skoro zarządzenie w omawianym przedmiocie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to jego wydanie musi być poprzedzone wszechstronnym zbadaniem i analizą okoliczności faktycznych dotyczących wartości zabytkowych obiektu. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego uzależniona jest w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tejże normy. Reguły rządzące dokonaniem tego rodzaju czynności kształtującej sytuację prawną właściciela nieruchomości, uwzględniając zasadę legalizmu, nie przewidują, by działanie organu w tym zakresie mogło polegać na ujęciu zabytku w gminnej ewidencji zabytków bez jakiejkolwiek analizy potrzeb uzasadniających taką decyzję, jak też jej udokumentowania chociażby w uproszczonej formie. Co więcej, przed wpisaniem do ewidencji zabytków, organ winien dokonać oceny wartości historycznych, naukowych lub artystycznych układu urbanistycznego. W przeciwnym razie, działanie organu mają charakter dowolny, albowiem nie wyjaśniają, co stanowiło podstawę wyznaczenia określonego układu urbanistycznego, a w konsekwencji również spornego budynku do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 169/21, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków na podstawie karty adresowej. Zgodnie z § 17 rozporządzenia, karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: nazwa, czas powstania, miejscowość, adres, przynależność administracyjna, formy ochrony, fotografia z opisem wskazującym orientację (...), historia, opis i wartości, stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji, wykonanie karty, zatwierdzenie karty - wzór takiej karty określony został w załączniku nr [...] do rozporządzenia. W karcie adresowej zabytku spornej nieruchomości zostały zawarte: "Stacja kolejowa. Lata 30 XX w.", natomiast w rubryce dotyczącej historii, opisu i wartości wskazano: "Budynek murowany z cegły zbudowany na planie litery T, oszkarpowany, złożony z dwóch brył. Pierwsza wyższa, 3 kondygnacyjna z częścią mieszkalną, nakryta wysokim dachem naczółkowym z poszyciem z eternitu. Część druga - poczekalnia, parterowa, kryta wysokim dachem trójspadowym z poszyciem z eternitu. Obiekt posiada wartość historyczną.". Załączono także 4 fotografie ogólne budynku. Zdaniem Sąd zgodzić się należy ze skarżącą, że sporządzony dokument nie pozwala na jakąkolwiek wiarygodną, rzetelną, fachową i zgodną z prawem ocenę przedmiotowego budynku pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 3 pkt 1 u.o.z. Nie sposób bowiem uznać za wystarczającą podstawę uzasadniającą wpis zawarcie w karcie adresowej krótkich informacji dotyczących opisu i położenia nieruchomości oraz 4 fotografie przedstawiające sporną nieruchomość. Wskazać należy, że wartości zabytkowej nieruchomości nie potwierdza również fakt, że sporządzenie karty adresowej Organ zlecił pracowni badań i dokumentacji zabytków. Wpis do ewidencji nie może być arbitralny, dokonany bez zbadania wartości zabytkowych nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. Wartość zabytkowa obiektu objętego wpisem do ewidencji musi być udokumentowana, choćby w uproszczonej formie, co wynika z konieczności wykazania spełnienia przez obiekt kryteriów, określonych w ustawowej definicji zabytku. Powyższego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Sąd podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 707/20 (publ. LEX Nr 3090194), że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie. Obowiązek ustalenia i wykazania przesłanek zasadności wpisu do gminnej ewidencji zabytków wynika też z § 18 rozporządzenia, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. W aktach rozpoznawanej sprawy nie ma natomiast dowodów, umożliwiających stwierdzenie, czy Organ temu obowiązkowi zadośćuczynił. Brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów wskazujących na przesłanki, którymi kierował się Organ ujmując przedmiotowy obiekt w ewidencji zabytków. Zdaniem Sądu za takie dokumenty nie można uznać kopii fragmentu książki dotyczącej historii L. . Sąd w tym miejscu akcentuje, że nie przesądza, czy przedmiotowy obiekt powinien znajdować się w ewidencji zabytków, a jedynie wskazuje, że rzetelna i udokumentowana ocena charakteru przedmiotowej zabudowy powinna zostać dokonana przez Organ w postępowaniu poprzedzającym umieszczenie danego obiektu nieruchomego w Gminnej Ewidencji Zabytków. Mając na względzie brak wykazania przesłanek uzasadniających dokonanie wpisu spornej nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków stanowiło podstawę wyeliminowania Zarządzenia w zaskarżonej części. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).