II SA/Lu 311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] w sprawie przyznania M. S. pomocy finansowej w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z. K. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przesłanką stwierdzenia nieważności w sprawie jest okoliczność, iż decyzja z dnia [...] lipca 2010 r., przyznająca M. S. pomoc finansową w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego była wydana przez Wójta Gminy W., tj. przez organ miejscowo niewłaściwy. Kolegium uznało bowiem, że M. S. w dacie wydania decyzji zamieszkiwała w R. pod adresem - ul. W. [...], o czym świadczą następujące okoliczności: 1) radomski adres zamieszkania strony wskazany w treści aktu notarialnego umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] sierpnia 1990 r. (w aktach sprawy z wniosku o przyznanie kwoty 300.000 zł, treść oświadczeń składanych przez stronę w toku postępowania z wniosku o przyznanie kwoty 300.000 zł, zakończonego wydaniem decyzji odmownej z dnia [...] czerwca 2011 r.); 2) odbieranie korespondencji w R. pod adresem ul. W. [...] (dowody doręczenia pism, zawiadomień oraz decyzji w toku postępowania z wniosku o przyznanie kwoty 300.000 zł, oraz w toku niniejszego postępowania); 3) pozostawanie w stosunku pracy w charakterze nauczyciela w R. (wywiad środowiskowy str. 14 - w aktach sprawy z wniosku o przyznanie kwoty 300.000 zł); 4) traktowanie domu w Z. K., jako domu, w którym M. S. planuje zamieszkać na emeryturze (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy). Organ odwoławczy podkreślił, że miejscem zamieszkania jest miejsce przebywania z zamiarem stałego pobytu, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 28 Kodeksu cywilnego, można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Kolegium oceniło, że posiadanie mieszkania w R., przebywanie w R., świadczenie pracy w R. i odbieranie korespondencji w R. powoduje, iż zasadne jest uznanie, że miejscem zamieszkania strony jest R. Z treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynika jasno, że M. S. dopiero planuje zamieszkać w Z. K. w czasie emerytury. Organ przywołał treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1262 ze zm.), zgodnie z którym, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W konsekwencji w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Wójt Gminy W. nie był organem właściwym miejscowo do rozstrzygania sprawy z wniosku M. S. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ odwoławczy zaznaczył, że sprawa wszczęta na skutek innego wniosku M. S. – o przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 300.000 zł na rozbiórkę starego domu i wybudowanie nowego domu, została przez Wójta Gminy W. zakończona decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiającą przyznania tego świadczenia, a na skutek wniesienia przez wnioskodawczynię odwołania, organ drugiej instancji uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem drugiej instancji z uwagi na niewłaściwość organu pierwszej instancji w sprawie. Odpowiadając na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie został naruszony art. 139 k.p.a., ponieważ niniejsza sprawa, jak również sprawa z wniosku o przyznanie pomocy w kwocie do 100.000 zł - mają charakter sprawy odrębnej od sprawy wszczętej z wniosku M. S. o przyznanie kwoty 300.000 zł zasiłku celowego w związku z koniecznością rozebrania starego domu i wybudowania nowego domu, zakończonej decyzją odmowną z dnia [...] czerwca 2011 r. Nadto wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W każdym stadium organy postępowania obowiązane są przestrzegać swojej właściwości, zaś ujawnienie się sytuacji, iż decyzja wydana została przez organ niewłaściwy - jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W zakresie argumentu o zaistnieniu nieodwracalnego skutku prawnego w postaci wydania przez M. S. środków pochodzących z wypłaty pierwszej transzy zasiłku celowego przyznanego decyzją objętą postępowaniem w przedmiocie nieważności Kolegium wskazało, że okoliczność powyższa nie ma charakteru nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego nie dotyczy bowiem zdarzeń faktycznych lub trudności w przywróceniu stanu sprzed wydania decyzji. Znaczenie ma wyłącznie okoliczność, czy nie zaistniały skutki prawne, których organ administracji w ramach władztwa administracyjnego nie jest w stanie zmienić, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W skardze na powyższą decyzję M. S. wniosła o uchylenie jej w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 i art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz niezastosowanie art. 101 ust. 3 tej ustawy; 2) naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na Kolegium na mocy art. 139 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej, nie może być mowy o uzależnieniu właściwości miejscowej od miejsca zamieszkania, gdyż powódź należy do sytuacji nagłych, nie cierpiących zwłoki, a właśnie tym kryterium posłużono się w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca wskazała, że w okresie powodzi jej miejsce pobytu znajdowało się w Gminie W. Ponadto skarżąca powtórzyła wyrażony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut naruszenia przez Kolegium wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Zdaniem skarżącej, fakt rozdysponowania przez nią połowy z przyznanej decyzją z dnia 30 lipca 2010 r. kwoty, stanowi nieodwracalny skutek prawny, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolą sądu w niniejszej sprawie objęta jest decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W., przyznającej M. S. bezzwrotny zasiłek celowy w wysokości 55.625,57 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z. K. [...]. Podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydanie decyzji przez organ niewłaściwy miejscowo. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) reguluje art. 101 tej ustawy, w którego ust. 1 stwierdzono, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Właściwość miejscową organu administracji w sprawie przyznania zasiłku celowego ustala się zatem według miejsca zamieszkania osoby wnioskującej, którym jest, stosownie do treści art. 25 k.c., miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zasada ustalania właściwości organu według miejsca zamieszkania wnioskodawcy doznaje jednak ograniczeń w art. 101 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku wnioskodawcy będącego osobą bezdomną właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2), zaś w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Z materiałów zamieszczonych w aktach niniejszej sprawy, zwłaszcza tych wymienionych przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wynika, iż miejscem zamieszkania skarżącej M. S. jest R. Zresztą sama skarżąca tej okoliczności nie kwestionuje. Zatem organem właściwym w sprawach z zakresu pomocy społecznej, wszczynanych na wniosek skarżącej, jest organ mający siedzibę na obszarze gminy Radom. Tymczasem decyzję przyznającą skarżącej bezzwrotny zasiłek celowy wydano z upoważnienia Wójta Gminy W., na której obszarze skarżąca nie ma miejsca zamieszkania. Pozostaje zatem rozważyć, czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie wyjątki od reguły uzależniającej właściwość organu pomocy społecznej od miejsca zamieszkania osoby wnioskującej, wyrażone w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Jako że M. S. ma obywatelstwo polskie, w grę wchodzi jedynie ocena, czy znalazła się ona w szczególnej sytuacji osobistej, która uzasadniałaby przyjęcie właściwości miejscowej gminy miejsca jej pobytu, albo czy udzielenie jej pomocy w związku z powodzią miało charakter sprawy niecierpiącej zwłoki. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z zasadami wykładni prawa, przepis art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jako wyjątek od reguły zawartej w art. 101 ust. 1 tej ustawy, należy interpretować zawężająco. Jest to istotne zwłaszcza na tle spraw o świadczenia z zakresu pomocy społecznej, w których z istoty organy mają do czynienia z wyjątkową sytuacją osobistą czy majątkową wnioskodawców. Mając na uwadze powyższe, Sąd stanął na stanowisku, że na tle okoliczności niniejszej sprawy nie ma podstaw, by zastosować wyjątek od reguły ustalania właściwości miejscowej w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania osoby wnioskującej. Innymi słowy, sprawa, w której organ pomocy społecznej orzekał w przedmiocie przyznania M. S. bezzwrotnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z. K., nie miała, w ocenie Sądu, charakteru sprawy nie cierpiącej zwłoki, sama zaś skarżąca nie znajdowała się w na tyle wyjątkowej sytuacji osobistej, by za właściwy w tej sprawie uznać organ miejsca jej pobytu. Sytuacje, do których ma zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, mają bowiem miejsce jedynie wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie właściwym dla swego miejsca zamieszkania. Te przyczyny to np., brak mieszkania, niepełnosprawność fizyczna czy psychiczna, niezdolność do pracy z powodu choroby, całkowite uzależnienie egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu. Tylko tego rodzaju okoliczności przesądzają, iż sprawa pomocy dla takiej osoby należy do spraw wyjątkowych, niecierpiących zwłoki, co przenosi właściwość na organ miejsca pobytu strony, w rozumieniu art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Samo zdarzenie w postaci klęski żywiołowej, w tym wypadku powodzi, nie daje, wbrew stanowisku skarżącej, podstaw do ustalania właściwości miejscowej gminy w oparciu o powołany wyżej przepis. Prowadziłoby to bowiem do przyjęcia, iż w każdej sprawie dotyczącej świadczeń przyznawanych w związku z wystąpieniem klęsk żywiołowych, za właściwą należy uznać gminę miejsca pobytu osoby wnioskującej o świadczenie, co nie znajduje podstaw w ustawie o pomocy społecznej. Podsumowując, wskazać należy, że w sprawie z wniosku skarżącej M. S. o przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 55.625,57 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego zniszczonego na skutek powodzi, Wójt Gminy W. nie był organem właściwym miejscowo, jako że na terenie tej gminy skarżąca nie ma miejsca zamieszkania. Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., wobec braku podstaw do przyjęcia za właściwy organ miejsca pobytu skarżącej, zobligowany był do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., przyznającej M. S. pomoc finansową w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 55.625,57 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z. K. [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do powstania nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Za taki nie można bowiem uznać rozdysponowania przez skarżącą części kwoty przyznanego jej zasiłku. Zagadnienie "nieodwracalności skutków prawnych" należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, nie zaś w sferze faktycznej. Jeśli do "odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego. Jeżeli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995, nr 18, poz. 223). Nieodwracalność skutków prawnych dotyczy zatem trzech sytuacji: a) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (np. dokonano zniszczenia rzeczy, której nie można odtworzyć); b) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa (np. pozbawiono osobę uprawnień, których nie można przywrócić czy to z uwagi na utratę pewnych kwalifikacji przez tę osobę, czy też ze względu na zmianę stanu prawnego); c) nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156, Lex/El., stan prawny na 2012 r.). W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie wystąpił. Podnoszona przez skarżącą okoliczność rozdysponowania części kwoty zasiłku może być ewentualnie wzięta pod uwagę jako przesłanka umorzenia tej kwoty jako świadczenia nienależnego na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, co stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Niezasadny jest również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko Kolegium, iż nie może być mowy o naruszeniu przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius w sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie została wydana w innej sprawie niż decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r., wszczęta z wniosku M. S. o przyznanie kwoty 300.000 zł zasiłku celowego w związku z koniecznością rozebrania starego domu i wybudowania nowego domu. Ponadto art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co wynika z literalnej wykładni tego przepisu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Poz. 270).