II SA/Lu 311/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie miejsc postojowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] marca 2022 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania H. B., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w Z. z [...] stycznia 2022 r., w przedmiocie umorzenia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie niewyznaczonych miejsc postojowych dla samochodów na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w S.. Podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu 14 grudnia 2021 r., ustalono, że teren ww. działek użytkowany jest przez kierowców jako miejsca postojowe dla samochodów. W dniu kontroli na terenie tym parkowało 17 samochodów. Teren w większości utwardzony jest płytami drogowymi, poza fragmentem o szerokości 9,60 m, który jest nieutwardzony. Na przedmiotowym terenie nie ma wyznaczonych miejsc postojowych, nie jest oznakowany jako parking. Utwardzenie z płyt pochodzi z czasów budowy osiedla tj. z początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Ze względu na upływ czasu, trudno obecnie ustalić na jakiej podstawie utwardzenie to zostało wykonane. Prawdopodobnie była to droga wewnętrzna wykorzystywana podczas budowy osiedla. Na terenie czterech z wymienionych działek, wzdłuż granicy z działką nr [...], w odległości 3,15 m od ogrodzenia tej działki, w sąsiedztwie wyżej opisanego terenu, Spółdzielnia [...] w S. (dalej jako: Spółdzielnia lub skarżąca) wybudowała osiem miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Miejsca postojowe wybudowano w 2021 r. na podstawie zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu wydanego przez Starostę [...], z [...] sierpnia 2021 r. Miejsca postojowe wyznaczono za pomocą białych linii i oznaczono znakiem pionowym "Parking". Wobec powyższych ustaleń PINB w Z. stanął na stanowisku, że terenu ww. działek, użytkowanego przez kierowców jako miejsca postojowe, nie można uznać za parking gdyż nie wypełnia on definicji zawartej w § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.; dalej jako: r.w.t.). W związku z powyższym, decyzją z [...] stycznia 2022 r. organ I instancji umorzył w całości postępowanie administracyjne. Od ww. decyzji odwołanie wniósł H. B., właściciel działki nr [...], sąsiadującej z terenem działek objętych postępowaniem, zarzucając wadliwe ustalenia faktyczne i nieuwzględnienie wytycznych wynikających z wyroków sądów administracyjnych wydanych uprzednio w sprawie spornego terenu. Po rozpatrzeniu odwołania wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2022 r., L. WINB, uchylił decyzję PINB w Z. z [...] stycznia 2022 r. i przekazał sprawę do sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu L. WINB nie podzielił stanowiska organu I instancji, że terenu ww. działek użytkowanego przez kierowców jako miejsca postojowe, nie można uznać za parking gdyż nie wypełnia on definicji zawartej w § 3 pkt 25 r.w.t. W ocenie organu odwoławczego ustalenia wymagało, czy parkowanie pojazdów ma charakter stały, a w przypadku stwierdzenia, że na terenie działek urządzony został parking, należało zbadać, ile samochodów jest faktycznie parkowanych oraz jaka jest potencjalna pojemność takiego parkingu. Czy urządzenie parkingu nie jest sprzeczne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast fakt, że na przedmiotowym terenie nie stwierdzono wyznaczonych miejsc parkingowych, ani znaków drogowych poziomych i pionowych informujących o lokalizacji miejsc parkingowych, nie oznacza sam w sobie, że nie powstał samodzielny obiekt budowlany o określonej funkcji. Brak wydzielonych i oznakowanych miejsc postojowych nie wyklucza uznania terenu za parking. Kwestią wymagającą wyjaśnienia, której organ I instancji nie dokonał jest ustalenie czy sporny teren został połączony z istniejącym utwardzeniem tak, że tworzy całość, która umożliwia postój pojazdów. Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji, gdy na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniono w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych zasadnym jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsca parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu, czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych, których ilość przekracza 10 miejsc postojowych. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac na którym w sposób stały i zamierzony parkuje więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie powyższych kwestii może mieć również wpływ na ocenę zachowania warunków wynikających z przepisów § 18-21 r.w.t. W szczególności należy powtórzyć czynności proceduralne zmierzające do poczynienia dokładnych ustaleń wielkości powierzchni utwardzonej, z udokumentowaniem tych czynności i ich wyniku w postaci opisanych zdjęć i mapy z zaznaczeniem na mapie punktów orientacyjnych, które równocześnie są czy będą widoczne na zdjęciach. W tej sytuacji zdaniem L. WINB należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności. Od decyzji L. WINB sprzeciw do sądu administracyjnego wniosła Spółdzielnia, zarzucając naruszenie: (1) § 3 pkt 25 r.w.t., poprzez rozszerzającą interpretację definicji parkingu wynikająca z tego przepisu, polegającą na uznaniu za parking miejsc niewydzielonych, nieoznaczonych przez podmiot zarządzający terenem, tj. skarżącą Spółdzielnię, podczas gdy teren ten nie może zostać zakwalifikowany jako parking; (2) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ I instancji, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja powinna być utrzymana w mocy ze względu na to, że jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa; (3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu przez organy zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa, która nakłada na nie obowiązek prowadzenia postępowania w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty Spółdzielnia wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw L. WINB wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew argumentom L. WINB nie było uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji PINB w Z. z [...] stycznia 2022 r. i przekazania sprawy do sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z treścią powyższego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z argumentacji L. WINB wynika, że o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, przesądziły naruszenia przepisów postępowania, prowadzące do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, jak również wadliwe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji. Uchybienia organu I instancji miały prowadzić do wadliwej kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora (skarżącą Spółdzielnię) robót budowlanych. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania (listopad 2021 r., choć pierwsze czynności podejmowano już w grudniu 2020 r.), w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2325, ze zm.) w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie we wrześniu 2020 r. (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 r., poz. 471). W tym aktualnym stanie prawnym, ustawodawca ujął w jednym rozdziale (5a) przepisy regulujące postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zasadniczo są to, według terminologii przyjętej w języku prawniczym, postępowanie legalizacyjne, prowadzone w przypadku samowoli budowlanej (budowy obiektu budowalnego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia) oraz postępowanie naprawcze, obejmujące inne przypadki prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że tryb naprawczy może być stosowany również w odniesieniu do robót budowlanych nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Niewątpliwie prowadzenie postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy należy do zakresu właściwości organów nadzoru budowlanego (art. 83 P.b.). Równie niewątpliwe jest jednak, że aby prowadzić postępowanie w którymś ze wskazanych trybów, należy stwierdzić, że doszło do wykonania robót budowlanych, które wymagają weryfikacji pod kątem zgodności z prawem. Innymi słowy, aby w rozpoznawanej sprawie zastosować przepisy art. 48-51 P.b. należało ustalić, że Spółdzielnia jako właściciel spornych działek oraz inwestor wykonała roboty budowlane, które potencjalnie podlegają kwalifikacji jako miejsca postojowe czy parking. Stan faktyczny prawidłowo ustalony przez organ I instancji nie dawał podstaw do takiego stwierdzenia. L. WINB ma rację wywodząc, że wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, prowadzących do powstania miejsc postojowych podlega reglamentacji prawno-budowlanej. Jeżeli ilość tych miejsc przekracza 10 stanowisk (lub są one usytuowane na obszarze Natura 2000), prowadzenie robót wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 19 oraz ust. 2 pkt 7 P.b.). Jeżeli ilość miejsc postojowych jest mniejsza, nie zwalnia to inwestora z obowiązku przestrzegania przepisów, w tych techniczno-budowlanych, gdyż – jak już wyżej wskazano – tryb postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.) może być stosowany również przypadkach nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia, czy dokonania zgłoszenia. Zasadniczo rację ma również organ odwoławczy wywodząc, że brak wyznaczenia stanowisk postojowych nie wyklucza kwalifikacji prawnej robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu jako wykonania placu postojowego (będącego urządzeniem budowlanym – art. 3 pkt 9 P.b.), czy nawet odrębnego obiektu budowlanego, jeśli wielkość utwardzonego ternu pozwala na parkowanie większej ilości pojazdów niż 10. Jest to stanowisko zgodne z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie (por. przykładowo: wyroki WSA w Poznaniu z 4 sierpnia 2021 r., II SA/Po 832/20; z 17 grudnia 2021 r., IV SA/Po 868/21; z 14 stycznia 2022 r., IV SA/Po 999/21; wyrok WSA w Białymstoku z 15 kwietnia 2021 r., II SA/Bk 186/21; Wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2021 r., II SA/Gl 505/21; wyrok WSA w Łodzi z 3 grudnia 2021 r., II SA/Łd 890/21; wyrok WSA w Warszawie z 17 listopada 2021 r., VIII SA/Wa 518/21). O tym, że kwalifikacja prawna obiektu nie może zależeć wyłącznie od tego, czy doszło do wyraźnego wyodrębnienia stanowisk postojowych przemawia kilka argumentów. Po pierwsze, przepisy ustawy – Prawo budowlane posługują się pojęciem "miejsce postojowe", zaś pojęcie "parking" występuje na gruncie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (por. § 3 pkt 25 – pod pojęciem parkingu należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują). Zamiarem ustawodawcy było zatem powiązanie reglamentacji prawno-budowlanej bardziej z funkcją, jaką pełni utwardzona powierzchnia powstała w wyniku robót budowlanych wykonanych przez inwestora (stąd pojęcie miejsce postojowe), a nie z tym, czy stanowiska postojowe zostały wyraźnie wydzielone. Po drugie, przyjęcie, że reglamentacji prawno-budowlanej podlegają tylko takie obiekty, w których doszło do wyraźnego wyodrębnienia stanowisk postojowych (zgodnie z definicją parkingu z rozporządzenia), mogłoby prowadzić do obchodzenia w łatwy sposób wymogów prawno-budowlanych. Wystarczyłoby, aby inwestor wykonał utwardzenie terenu przeznaczone do parkowania pojazdów, ale nie wyodrębnił wyraźnie stanowisk postojowych. Taka wykładnia prowadziłaby do nieakceptowalnych skutków. Niewątpliwie jednak, aby mieć uzasadnione podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie oceny zgodności z prawem robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego muszą ustalić, że doszło do wykonania robót budowlanych w postaci utwardzenia terenu, a ponadto, jeśli utwardzenie ma być kwalifikowane jako miejsca postojowe, muszą one zostać w jednoznaczny sposób wyodrębnione z pozostałych obszarów danej działki (działki), przy czym nie jest konieczne wytyczenie wyraźnych stanowisk postojowych, jeśli bezspornie da się wytyczyć obszar, na którym w następstwie utwardzenia terenu dokonanego przez inwestora, dochodzi do parkowania pojazdów. Bezspornie na będących własnością Spółdzielni działkach dochodzi do stałego parkowania pojazdów w miejscach opisanych w protokołach oględzin i dołączonej do nich dokumentacji, w tym w postaci map, na których zaznaczono miejsca parkowania pojazdów. Ustalenia faktyczne, odzwierciedlone w protokołach prowadzą do jednoznacznych wniosków: parkowanie pojazdów odbywa się na obszarach, na których nie wykonano robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu w celu powstania jakichkolwiek miejsc postojowych. W przypadku trzech fragmentów przestrzeni uwidocznionych na szkicach na mapach dołączonych do protokołów oględzin, samochody parkują na terenie utwardzonym starymi płytami drogowymi. Jak ustalił organ I instancji, utwardzenie płytami drogowymi pochodzi z okresu budowy osiedla, tj. z początku lat 90-tych XX w. Ustalenia organu znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach innej sprawy, uprzednio zawisłej przed WSA w Lublinie (II SA/Lu 50/11). Do skargi wniesionej w ww. sprawie Spółdzielnia dołączyła dokument w postaci "Projektu wykonawczego – projektu układu komunikacji terenu Spółdzielni [...] w S.", sporządzonego w listopadzie 2009 r. Dokument ten sąd dopuścił jako dowód w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Treść dokumentu, wraz z dołączonymi do niego mapami nie pozostawia wątpliwości co do tego, że płyty drogowe, na których aktualnie parkują pojazdy, stanowią drogę pomiędzy budynkami. Droga ta miała mieć charakter tymczasowy, wykonana została na potrzeby budowy i zgodnie z zamysłem Spółdzielni, jako inwestora, wyrażonymi w treści analizowanego projektu, miała zostać częściowo zaadaptowana, a częściowo zastąpiona nawierzchnią z kostki brukowej, celem powstania nowych dróg i placów na osiedlu. Projekt zakładał również utworzenie miejsc parkingowych, ale w zupełnie innych miejscach niż te, w których aktualnie parkują pojazdy. Spółdzielnia nie wykonała zatem utwardzenia terenu na potrzeby utworzenia miejsc postojowych dla pojazdów. Samochody parkują w miejscu do tego nie przeznaczonym, na terenie stanowiącym drogi, powstałe jeszcze w czasie budowy bloków, z płyt drogowych. Czwartym obszarem, na których dochodzi do stałego parkowania pojazdów, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w wyniku oględzin, jest teren zielony, nieutwardzony, znajdujący się w odległości 5,70 m od granicy sąsiadujących działek, w tym działki nr [...], stanowiącej własność H. B.. W tym przypadku tym bardziej nie ma mowy o wykonaniu jakichkolwiek robót budowlanych przez skarżącą Spółdzielnię, których zgodność z prawem mogłaby być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Zarówno organom, jak i skarżącej, znany jest oczywiście fakt wieloletniego sporu prawnego pomiędzy Spółdzielnią a właścicielem działki nr [...] – H. B.. Spór ten wielokrotnie trafiał na wokandę tutejszego sądu, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie WSA w Lublinie z 19 października 2005 r., II SA/Lu 817/05; wyrok WSA w Lublinie z 24 lutego 2011 r., II SA/Lu 841/10; wyrok WSA w Lublinie z 17 marca 2011 r., II SA/Lu 50/11; wyrok WSA w Lublinie z 15 marca 2012 r., II SA/Lu 935/11 oraz wyrok NSA z 9 grudnia 2013 r., II OSK 1696/12; wyrok WSA w Lublinie z 11 sierpnia 2015 r., II SA/Lu 1213/14 oraz wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 2988/15; wyrok WSA w Lublinie z 17 maja 2018 r., II SA/Lu 955/17; wyrok WSA w Lublinie z 7 lutego 2019 r., II SA/Lu 861/18; postanowienie WSA w Lublinie z 8 stycznia 2020 r., II SA/Lu 664/19). Rozpoznawana sprawa jest kolejnym elementem tego sporu, postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu (z uwagi na treść art. 53a ust. 1 P.b.), ale na skutek wniosków i skarg kierowanych do organów nadzoru budowlanego przez właściciela działki nr [...]. Należy jednak zwrócić uwagę na całkowitą odmienność stanów faktycznych spraw, w których zostały wydane ww. orzeczenia od stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Jak się wydaje, odmienności tej nie dostrzegł L. WINB, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji kasacyjnej. We wskazanych wyżej orzeczeniach sądów, spór prawny dotyczył wykonanego przez Spółdzielnię utwardzenia terenu na działkach nr [...] i [...]. W wyniku robót budowlanych doszło do powstania miejsc postojowych. Taka kwalifikacja była konsekwentnie przyjmowana we wspomnianych orzeczeniach sądów. Kluczowym problemem, który przesądzał o niezgodności robót budowlanych z prawem było niedochowanie przez inwestora wymaganej odległości miejsc postojowych od granicy z sąsiednimi działkami, w tym działką nr [...], będącą własnością H. B.. Spór prawny dotyczący utwardzenia terenu kostką brukową został ostatecznie zakończony nakazem rozbiórki miejsc postojowych dla samochodów – decyzją PINB w Z. z [...] lipca 2019 r. Spółdzielnia wniosła wprawdzie odwołanie od tej decyzji, jednak decyzją z [...] sierpnia 2019 r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a skarga Spółdzielni została prawomocnie odrzucona, z powodu uchybienia terminu (postanowienie WSA w Lublinie z 8 stycznia 2020 r., II SA/Lu 664/19). Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych dołączonych do rozpoznawanej sprawy wynika, że Spółdzielnia wykonała nakaz rozbiórki miejsc postojowych – kostka brukowa została usunięta, teren po rozbiórce został wyrównany ziemią i obsiany trawą. Czynności te zostały potwierdzone protokołem kontroli z [...] lutego 2020 r. Jest to aktualnie teren zielony, nieutwardzony, na którym zgodnie z ustaleniami oględzin dochodzi do stałego parkowania pojazdów. Z pism H. B. znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w jego ocenie nakaz rozbiórki nie został prawidłowo wykonany, gdyż inwestor zdjął wyłącznie kostkę brukową, natomiast nie usunął podsypki cementowo-piaskowej. Argumenty te są chybione, sporny obszar aktualnie nie może być zakwalifikowany jako teren utwardzony, skoro jest to teren zielony, porośnięty trawą, kwestia tego, co się znajduje pod trawą jest całkowicie bez znaczenia. Wypada odnotować na marginesie, że Spółdzielnia na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...], wybudowała legalnie miejsca parkingowe dla ośmiu pojazdów (zaświadczenie Starosty [...] z [...] sierpnia 2021 r. o nie wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez inwestora – Spółdzielnię, k. 30 akt adm. organu I instancji). To do tego terenu odnosi się zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 2) zdanie: "W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której inwestor - Spółdzielnia [...] w S. zrealizowała roboty budowlane polegające na budowie ośmiu miejsc postojowych dla samochodów osobowych". Kwestia ta pozostaje jednak całkowicie poza zakresem sporu w rozpoznawanej sprawie. Konkludując powyższe rozważania: prowadzenie jakiegokolwiek postępowania przez organy nadzoru budowlanego w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wymagało ustalenia w pierwszej kolejności, że doszło do wykonania robót budowlanych, których legalność mogłaby być przedmiotem kontroli. Niewątpliwie takimi robotami mogłoby być wykonanie utwardzenia terenu, służącego jako miejsca postojowe dla pojazdów, nawet w przypadku braku wydzielenia stanowisk postojowych. Z prawidłowych ustaleń organu I instancji, znajdujących odpowiednie odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym bezsprzecznie wynika, że na terenach, na których dochodzi do stałego parkowania pojazdów Spółdzielnia nie wykonała żadnego utwardzenia terenu na potrzeby utworzenia miejsc postojowych dla pojazdów. Samochody parkują w miejscu do tego nie przeznaczonym, na terenie stanowiącym drogi, powstałe jeszcze w czasie budowy bloków, z płyt drogowych oraz na terenie zielonym, nie przeznaczonym w żaden sposób do parkowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma mowy ani o utwardzeniu terenu w celu utworzenia miejsc postojowych, ani o żadnym wydzieleniu terenu, na którym faktycznie parkują samochody z powierzchni całej działki. W istocie to swoisty "dziki" parking, stanowiący efekt działań faktycznych właścicieli pojazdów, a nie efekt realizacji zamiarów inwestora w utworzeniu miejsc postojowych. Utwardzenie terenu w celu utworzenia miejsc postojowych (parkingu) zakłada działanie intencjonalne inwestora. Oczywiście nie chodzi o ocenę subiektywnych twierdzeń właściciela nieruchomości, który może zaprzeczać funkcji parkingu, ale o obiektywnie weryfikowalne okoliczności, wskazujące na rzeczywiste zamiary inwestora przy wykonywani robót budowlanych. Nie sposób mówić o takich intencjach w sprawie, w której pojazdy parkują na betonowych płytach drogowych, pozostałych po realizacji inwestycji budowlanej przed 30 laty, służących jako droga dojazdowa na czas realizacji inwestycji oraz na terenie zielonym, z którego w wykonaniu nakazu rozbiórki usunięto utwardzenie, wyrównując teren ziemią i wysiewając trawę. Problem parkowania pojazdów w miejscu do tego nie przeznaczonym jest zagadnieniem z zakresu prawa o ruchu drogowym, a nie z zakresu prawa budowlanego, a czynności w tym zakresie powinny podejmować zupełnie inne organy. Można dodatkowo zauważyć, że do właściwości organów nadzoru budowlanego należy również prowadzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia (art. 71a P.b.). Potencjalnie zmiana sposobu korzystania z utwardzonego wcześniej terenu poprzez wykorzystanie w celu utworzenia miejsc postojowych mogłaby być kwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania, jednakże prowadzenie postępowania w oparciu o art. 71a P.b. byłoby możliwe tylko w wypadku kwalifikacji utwardzenia jako odrębnego obiektu budowlanego, a nie jako urządzenia budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie sposób zastosować tego trybu w odniesieniu do parkowania pojazdów na starych drogach dojazdowych z płyt drogowych pomiędzy blokami, drogi te mają bowiem charakter przejazdów, stanowiących rodzaj urządzenia budowlanego, zgodnie z definicją ustawową (art. 3 pkt 9 P.b.). Wobec powyższych argumentów należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania formuły decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą, wydaną z naruszeniem tego przepisu i skutkuje koniecznością uwzględnienia sprzeciwu Spółdzielni oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania odwołania H. B., z uwzględnieniem oceny prawnej sądu, przedstawionej we wcześniejszych wywodach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł. Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania, podlegające zwrotowi.