II SA/Lu 312/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski - sprawozdawca, Protokolant Referent - Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2005 r. sprawy ze skargi Z. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy N. odrzuciła w całości zarzut Z. Z. złożony do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze ośrodka gminnego N. Wnoszący zarzut kwestionował przebieg drogi przez środek działki oznaczonej Nr 683/7. W jego ocenie spowoduje to rozdzielenie nieruchomości na dwie części przez co zostaną naruszone ustawowe wymogi określające normatywne odległości zabudowań od drogi. Rada Gminy podniosła, iż droga o symbolu KDG stanowi obsługę komunikacyjną dla nowych terenów budowlanych. Z uwagi na liczne protesty przebiegi dróg na tym obszarze były wielokrotnie zmieniane. Obecne rozwiązania są wynikiem przeprowadzonych wielokrotnie szerokich konsultacji społecznych w oparciu o sporządzoną koncepcję urbanistyczną jego zagospodarowania. Rada podkreśliła, iż proponowany układ komunikacyjny spełnia wymogi Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. Z. zarzucając powyższej uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zmianami) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) domagał się stwierdzenia jej nieważności. Skarżący dowodził, że wskazany w projekcie planu przebieg drogi uszczupli jego prawo własności w sposób sprzeczny z zasadami racjonalnej gospodarki. Dzieli on działkę na trzy części których środkowa ma być przeznaczona na drogę o szerokości około 15 m. Część zachodnia z wybudowanym na niej budynkiem gospodarczym będzie miała szerokość 18 m, a część wschodnia około 25 m. Takie wymiary działek przy konieczności zachowania odpowiednich odległości od działki sąsiedniej oraz od drogi wykluczają możliwość ich zabudowy budynkami mieszkalnymi o czym stanowi projekt planu. Od strony zachodniej do zabudowy zostanie bowiem pas o szerokości 5 m natomiast od strony wschodniej o szerokości 15 m. Brak możliwości zabudowy spowoduje, iż obie wspomniane części trzeba będzie sprzedać właścicielom sąsiednich działek. W tym zakresie zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 21 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, iż ograniczenia wolności i praw, do którego należy także prawo własności, mogą nastąpić wyłącznie w drodze ustawowej i tylko wtedy, gdy, gdy są konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych ludzi. Skarżący podkreślił, iż w poprzednich dwóch wyłożeniach projektu planu przebieg drogi był zupełnie inny. Była tworzona z części działki jego i z części działki sąsiedniej. Pod drogę oddawał pas gruntu o szerokości 8 m, co nie zagrażało integralności parceli i umożliwiało zabudowanie jej budynkiem jednorodzinnym. Zaznaczył, iż droga może przebiegać w inny sposób. Dowodził, iż nieruchomości sąsiednie są dużo dłuższe i ich przecięcie drogą nie będzie kolidować z interesem ich właścicieli. Skarga akcentuje także uchybienia formalne przy podejmowaniu uchwały. Przypomina się w niej, że omawiany zarzut był już przedmiotem rozpoznania przez Radę Gminy N. na sesji w dniu 26 października 2004 r., kiedy w całości został odrzucony. Po złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada przystąpiła do ponownego jego rozpoznania co nastąpiło w dniu 5 lutego 2005 r. Zarzut ponownie został odrzucony, a jednocześnie w podjętej wówczas uchwale znalazł się zapis o utracie mocy uchwały z dnia 26 października 2004 r. Według skarżącego zastosowana procedura była wadliwa. Dopóki bowiem uchwała z dnia 26 października 2004 r. funkcjonowała w obrocie prawnym nie można było wszczynać nowej procedury prowadzącej do podjęcia uchwały przesądzającej o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu. W sytuacji złożenia skargi do sądu administracyjnego wszelkie czynności zmierzające do ponownego rozpoznania zarzutu powinny być wstrzymane do czasu rozpoznania skargi lub do czasu uchylenia we własnym zakresie uchwały z dnia 26 października 2004 r. Odpowiadając na skargę Rada Gminy N. zaznaczyła, że projektując rozwiązania komunikacyjne działała w granicach przysługującego jej dobrze pojmowanego (nie nadużywanego) władztwa w zakresie kształtowania ładu przestrzennego. Jest rzeczą bezsporna, że przy projektowaniu nowych terenów budowlanych należy zapewnić dla nich także dostęp do drogi publicznej. Dróg takich nie da się przeprowadzić w sposób nie oddziaływujący na nieruchomości prywatne. Przy ich projektowaniu bierze się zatem pod uwagę konieczność respektowania standardów i wymogów prawno–technicznych oraz jak najmniejszy stopień uciążliwości dla tych nieruchomości. Projekt planu na tym obszarze był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu. Ostatecznie liczba osób niezadowolonych z proponowanych rozwiązań spadła do dwóch osób w tym skarżącego. Za nieprawdziwe uznano jego obawy co do możliwości zabudowy powstałych działek. Parametry dla dróg KDG, ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego N. w obszarze ośrodka gminnego określają szerokość jezdni na 5-6 m, natomiast szerokość w liniach rozgraniczających 10-15 m. Skarżący błędnie powołuje się na konieczność zachowania odległości budynków mieszkalnych od linii rozgraniczającej drogę wynoszącej 15 m, gdyż odległość ta powinna być liczona od krawędzi jezdni. Oznacza to, iż licząc od osi drogi należy odliczyć 18 m w głąb wschodniej części działki skarżącego. Nawet przy zachowaniu odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią pod zabudowę pozostaje pas o szerokości 18 m. Jest to wielkość wystarczająca dla tego typu inwestycji. Podkreślono przy tym, iż działka powstała po stronie wschodniej po wydzieleniu drogi, byłaby w pełni normatywną działką budowlaną zgodnie z parametrami określonymi w powołanej uchwale. Wskazano także na możliwość wyrażenia przez zarządcę drogi zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej KDG w odległości mniejszej, niż określona w ustawie o drogach publicznych. Rada Gminy N. nie podzieliła zastrzeżeń skarżącego co do naruszenia procedury przy rozpatrywaniu zarzutu. Według niej nie ma przepisów, które nie pozwalałyby podjąć nowej uchwały przed uchyleniem poprzedniej. Za takim stanowiskiem przemawia również to, że żadnych działań nadzorczych nie podjął w tej sprawie Wojewoda. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd zobowiązany jest z urzędu brać pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż właścicielka działki oznaczonej Nr 683/7 położonej w N. jest Z. Z.. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zmianami) była ona uprawniona do złożenia zarzutu w razie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie skarżący poinformował, że Z. Z. zmarła 12 października 2000 r., a jej spadkobiercami oprócz skarżącego jest córka E. Z.. Obowiązkiem Rady Gminy było w tej sytuacji zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit.a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia planu wszystkich spadkobierców oraz stosować do nich pozostałe reguły postępowania planistycznego. Zaniechanie tych czynności w stosunku do jednego ze spadkobierców skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Rację ma zatem Rada podnosząc, iż do Gminy należy władztwo planistyczne umożliwiające jej swobodne konstruowanie zasad i sposobu zagospodarowania przestrzennego Znaczenie jakie ma dla gminy możliwość kreowania polityki przestrzennej podkreśla art.7 powołanej ustawy, nadający planom zagospodarowania przestrzennego status prawa powszechnie obowiązującego. Samodzielność gminy w tym zakresie jest oczywista. Nie budzi natomiast wątpliwości, iż władztwo planistyczne nie może być przez gminę nadużywane i z tego punktu widzenia podlega kontroli sądu. Sąd kontroluje zatem nie tylko zgodność działań planistycznych gminy z prawem, ale także to, czy gmina nie nadużywa przysługującego jej władztwa w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2001 r. sygn. akt IV SA 531/01 LEX Nr 75548). Gwarancję ochrony praw osób, których interesy prawne mogą zostać naruszone w toku postępowania planistycznego stanowi nie tylko określona w art. 18 ustawy szczegółowa procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzania do niego zmian, ale także konieczność przestrzegania zgodności treści planu z przepisami powszechnie obowiązującymi (por. wyrok SN z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 192/00 OSNAPiUS 2002/15/346). Skoro skarżący twierdził, że budowa ulicy w kształcie narzuconym przez projekt planu uniemożliwi mu budowę domu mieszkalnego, okoliczność ta powinna być przez Radę dostatecznie jasno wyjaśniona. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę usiłowano wykazać, że droga nie powinna ograniczać możliwości zabudowy nieruchomości, to jednak przy odmiennym stanowisku skarżącego uwagi te uznać należy za niewystarczające. W orzecznictwie sądowym wiodący jest pogląd, nakazujący podmiotom planistycznym bezwzględne przestrzeganie interesów prawnych właścicieli nieruchomości. Sąd Najwyższy wielokrotnie przypominał, iż na uwadze należy mieć przede wszystkim przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, w tym przepis art. 64 ust. 3, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności (wyrok SN z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 192/2000 OSNAPiUS 2002/15/346, wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 26/2002). Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakaz przestrzegania prawa własności przejawia się w konieczności uzasadniania faktycznego i prawnego uchwały rady gminy odrzucającej zgłoszone zarzuty (art. 24 ust. 2). Sens tego rozwiązania oddaje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. (sygn. akt II SA/Lu 200/2001) w którym uznano, iż uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność przyjęcia konkretnego rozwiązania wobec określonych podmiotów oraz ich wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił, iż w sytuacji, gdy plan ingeruje w prawo własności, to uzasadnienie musi określać jakie przepisy i reguły zadecydowały o przyjęciu określonych rozwiązań, a co przesądziło o braku podstaw do przyjęcia innych, alternatywnych. Z powyższym poglądem nie sposób się nie zgodzić. Rozpoznanie zarzutów i protestów przez radę gminy ma na celu utwierdzeniu właścicieli nieruchomości w przekonaniu, że ich stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli przyjęto inne rozwiązanie, to podłożem tego są istotne powody. Rolą uzasadnienia jest w tym przypadku wykazanie, iż w każdej konkretnej sprawie starannie i wnikliwie rozważono szereg kalkulacji i wariantów, a ostateczne stanowisko organów planistycznych jest najbardziej rozsądne i racjonalne. W każdym zaś razie należy podać konkretne okoliczności przemawiające za przyjętą wersją. Warunków tych nie spełnia zaskarżona uchwała. Nie zawiera ona bowiem przekonujących argumentów przemawiających za przyjęciem forsowanego przez radę gminy rozwiązania dotyczącego nieruchomości skarżącego. Brak jest przede wszystkim wyjaśnienia tak radykalnej zmiany przebiegu drogi KDG, jaka została ujawniona w III wyłożeniu projektu planu. Przeprowadzenie jej przez środek nieruchomości skarżącego, przy wcześniejszej opcji zakładającej zajęcie jej części na szerokości 8 m i wykorzystaniu sąsiednich nieruchomości jest oczywistym odstąpieniem od zasady proporcjonalności jaka powinna obowiązywać przy lokalizacji tego rodzaju inwestycji. Tymczasem nie wiadomo nawet, jakie były konkretne powody dla których zrezygnowano z tego pomysłu i czy rzeczywiście przesunięcie drogi na wschód jakiego domagał się skarżący nie jest możliwe, także przy uwzględnieniu interesów innych właścicieli. Nie można za wystarczające uznać tłumaczenia, iż za taką opcją przemawia niewielka liczba osób niezadowolonych. Z list złożonych zarzutów i protestów wynika bowiem, iż w każdym z trzech wyłożeń projektu planu ich liczba, jeśli chodzi o drogę KDG, była podobna. Identyczny też był w I i II wyłożeniu przebieg tej drogi, mimo, że Rada wskazywała na rozważenie różnych wariantów jej przebiegu. Nie wiadomo też na jakie konsultacje społeczne dotyczące tej drogi powołuje się Rada, skoro nie ma ich w aktach sprawy. Jeśli skarżący proponował rozważenie innego wariantu, z uwzględnieniem ukształtowania poszczególnych działek na tym terenie zasadnym było przeprowadzenie stosownej analizy pozwalającej na jego poparcie lub odrzucenie. Zaniechania w tym względzie nie można usprawiedliwiać jedynie obawą o kolejne protesty czy zarzuty zgłaszane przez innych właścicieli, o ile może to przyczynić się do zakończenia sporu. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.