II SA/Lu 312/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Burmistrz Miasta L. uznał wypłacone K. M. w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 16 października 2009 r. na dziecko K. M. świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 4.004,00 zł za nienależnie pobrane i nakazał jego zwrot. W dniu [...] września 2011r. K. M. zwróciła się do wspomnianego organu o umorzenie powyższej należności. Wyjaśniła, że w okresie pobierania świadczenia była zatrudniona na umowę zlecenia jeden dzień w miesiącu i otrzymywała wynagrodzenie w kwocie 30 zł. Nie wiedziała, że skutkiem tego zostanie pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego. Jej sytuacja jest trudna, mąż z dniem 19 sierpnia 2011r. nie ma pracy, starsza córka studiuje. Po opłaceniu dojazdów na uczelnię i czynszu rodzinie pozostaje skromna kwota na życie i nie jest w stanie spłacić zadłużenia. W kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2011r. dodała, że dochód jej rodziny w październiku 2011r. wyniósł 1504,87 złotych, na który składało się świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zl, zasiłek rodzinny – 91 złotych, rehabilitacyjny 80 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 złotych i zasiłek dla bezrobotnego męża w kwocie 660, 87 złotych. W tym samym okresie jej wydatki na mieszkanie wyniosły 568, 14 złotych, przy czym otrzymała dodatek mieszkaniowy w kwocie 76,54 z złotych. Burmistrz Miasta L. odmówił umorzenia wspomnianej należności. Na podstawie przedłożonych dokumentów dotyczących sytuacji rodziny stwierdził bowiem, że w rodzinie K. M. nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które umożliwiałyby jej umorzenie. Zdaniem organu miesięczne wydatki wykazane we wnioskach są typowymi wydatkami ponoszonymi przez każdą rodzinę. Ponadto organ zwrócił uwagę, że strona została pouczona w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres zasiłkowy od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. oraz w części IV wniosku, a także w pouczeniu zawartym we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia [...] lipca 2008 r., o konieczności poinformowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem, w ocenie organu, strona mogła zapobiec pobieraniu świadczeń nienależnych zgłaszając fakt podjęcia zatrudnienia, a tym samym rezygnując z pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. podzieliło stanowisko tego organu co do braku podstaw do umorzenia wspomnianej należności. Podzielając ustalony stan faktyczny sprawy organ odwoławczy powtórzył motywy i argumentację zawartą w decyzji organu pierwszej instancji oraz dodał, iż jak wynika z treści decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. zwrot nienależnie pobranego świadczenia oraz należnych odsetek przez odwołującą się następuje poprzez potrącanie z wypłacanego jej bieżąco świadczenia pielęgnacyjnego, w ratach określonych w sentencji tej decyzji. Z powyższego, jak podkreśliło Kolegium, wynika, że spłata nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami została rozłożona na raty, co powoduje mniejszą uciążliwość w wykonaniu przez odwołującą obowiązku spłaty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła K. M., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie świadczenia pielęgnacyjnego. W jej mniemaniu decyzja Kolegium jest bardzo krzywdząca dla jej rodziny. Skarżąca podkreśliła, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, gdyż dochody jej rodziny w znacznym stopniu pochłaniają opłaty (miesięczna opłata za mieszkanie 439,10 zł, opłata za gaz 60 zł co drugi miesiąc, rachunki za energię elektryczną w kwocie 198,08 zł). Jedyny dodatek jaki otrzymują to dodatek mieszkaniowy w kwocie 76,54 złotych. Oświadczyła, iż nie była świadoma, że podjęcie takiego zatrudnienia pozbawi ją uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej podjęcie przez nią pracy w żaden sposób nie ograniczało sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, a kwota osiągnięta z zatrudnienia jest niewspółmiernie niższa od tej, którą nakazano jej zwrócić. Podjęta decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 4 004 zł, w stosunku do osiągniętego wynagrodzenia w kwocie 300 zł, jest więc zbyt dolegliwą karą. Skarżąca wskazała, iż wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego w znaczny sposób utrudni rehabilitacją i rozwój córki, gdyż w takim przypadku dochód na jednego członka jej rodziny po uiszczeniu niezbędnych opłat za mieszkanie nie przekroczy kwoty 250 zł. Podkreśliła, iż twierdzenie organów, iż miesięczne wydatki przez nią ponoszone są typowymi wydatkami ponoszonymi przez każdą rodzinę nie ma do niej zastosowania, ze względu na fakt wychowywania dziecka niepełnosprawnego. Interpretacja taka może stwarzać wrażenie, że każda rodzina to taka, w której jest dziecko niepełnosprawne. Tak więc pomimo podobnych kosztów które ponosi w związku z eksploatacją i użytkowaniem mieszkania, nie są one jednak podobne ze względu na brak wskazania kosztów związanych z rehabilitacją i zaspokojeniem potrzeb dziecka niepełnosprawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270) Sąd rozpoznając skargę nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, jednakże rozstrzyga wyłącznie w granicach danej sprawy. Oznacza to, że nie jest uprawniony do badania kwestionowanej przez skarżącą decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] listopada 2011 r. dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, która została wydana w innej sprawie administracyjnej. Skarżąca nie złożyła odwołania od tej decyzji i stała się ona ostateczna. Co więcej, zaskarżona decyzja, wydana w przedmiocie odmowy umorzenia przedmiotowych należności, jest właśnie konsekwencją zakończenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego i nakazania jego zwrotu. Z tych powodów zarzuty skarżącej dotyczące niezgodnego z prawem nałożenia na nią obowiązku zwrotu kwoty 4 004 zł wraz z odsetkami ustawowymi z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego nienależnie wypłaconego jej w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 16 października 2009 r. nie mogą być oceniane na obecnym etapie postępowania przez Sąd. Nie oznacza to natomiast, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Według art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przewidziane w powołanym przepisie ustawy rozstrzygnięcie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w tym zakresie sposób całkowicie dowolny. Przeciwnie, właśnie uznaniowość podejmowanych rozstrzygnięć nakłada na organy konieczność szczególnie starannego i wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności zaś decyzje odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Podkreślić przy tym trzeba, że decyzja uznaniowa nie podlega badaniu z punktu widzenia celowości, a kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W sprawie niniejszej zasady te nie zostały zachowane. Nie można zwłaszcza aprobować forsowanej przez organy tezy, że przeciwko umorzeniu przedmiotowej należności miałaby przemawiać możliwość zapobiegnięcia pobieraniu świadczeń nienależnych przez zgłoszenie faktu podjęcia zatrudnienia. Uwaga ta nie ma przecież żadnego związku z przesłankami umorzenia określonymi w powołanym art. 30 ust.9 ustawy, a sprowadzającymi się do wykazania szczególnie uzasadnionych okoliczności. Powołany argument odnosi się ponadto raczej do decyzji o uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, a nie do jej umorzenia. Równie krytycznie należy odnieść się do argumentu o rozłożeniu należności na raty, skoro orzeczono o jej zwrocie z bieżących wypłat świadczenia pielęgnacyjnego. W aktach sprawy nie ma żadnego wniosku skarżącej o załatwieniu sprawy w ten sposób, jest też oczywiste, że umorzenie jest instytucją zgoła odmienną od rozłożenia na raty. Sam fakt zwrotu świadczenia przez potrącanie z bieżących wypłat w żadnym razie nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy jego umorzenia. Trudno także pogodzić się z oceną organów, upatrujących podstaw decyzji odmownej w tym, że miesięczne wydatki ponoszone przez skarżącą są "typowymi wydatkami ponoszonymi przez każdą rodzinę". Organy administracji, na co trafnie wskazała skarżąca, nie odniosły się w jakikolwiek sposób do faktu, iż w jej rodzinie wychowywane jest dziecko niepełnosprawne, to jest córka skarżącej K. M. Nie ulega zaś wątpliwości, że rodzina skarżącej oprócz comiesięcznych "typowych wydatków ponoszonych przez każdą rodzinę", zmuszona jest ponosić wydatki "nietypowe", związane z koniecznością leczenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, które potrzebuje nie tylko szczególnej troski i opieki ze strony najbliższych, ale także – co dla Sądu jest oczywiste – wymaga także szczególnych nadzwyczajnych wydatków finansowych służących zapewnieniu minimalnego choćby komfortu jego egzystencji w warunkach odpowiadających godności człowieka. W tych okolicznościach ograniczenie się przez organy administracji – w uzasadnieniach decyzji – do wyliczenia miesięcznych stałych opłat rodziny skarżącej za mieszkanie i media, i w oparciu o to autorytatywne stwierdzenie, że sytuacja tej rodziny jest "typowa" i nie uzasadnia umorzenia – choćby w części – podlegających zwrotowi wraz z odsetkami należności jest nie do zaakceptowania. Nie zwrócono wystarczającej uwagi, że oprócz należności głównej zwrotowi podlegają jeszcze odsetki, które w istotny sposób pomniejszają i tak niskie dochody skarżącej. Po odliczeniu wydatków rodzina skarżącej może swobodnie dysponować miesięcznie kwotą w wysokości zaledwie 236,56 zł. W tym kontekście należało rozważyć także utratę zatrudnienia przez męża skarżącej i utrzymywanie uczącej się córki. Wskazać również należy, że w orzecznictwie i w doktrynie wyrażony został pogląd, który Sąd w pełni podziela, według którego organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1982 r., SA 820/81, OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22 wraz z glosą J. Łętowskiego do tego wyroku). Ponieważ organy nie odniosły się także do tej kwestii, a samo uzasadnienie decyzji obu instancji jest zdawkowe i ogólnikowe, uzasadnione jest przekonanie o przekroczeniu przez organy granic uznania administracyjnego, skutkującym naruszeniem art. 30 ust. 9 ustawy oraz art. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. Orzeczenie o niepodleganiu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. cyt. ustawy.