II SA/Lu 313/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Wiesława Achrymowicz (spr.) asesor WSA, BogusławWiśniewski asesor WSA, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi T. R. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu zmian planu miejscowego oddala skargę Po zapoznaniu się z projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., T.R. wywodzący tytuł własności do działki o numerze [...] położonej w C., a objętej projektowanym przebiegiem drogi ekspresowej [...], złożył zarzut. Podnosił, że projektowane zmiany naruszają jego interes prawny, gdyż działka o numerze [...] ma przeznaczenie budowlane. Uzyskał już decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dysponuje także projektem domu, którego budowę, na wskazanej nieruchomości, zamierza rozpocząć w najbliższej przyszłości. Natomiast błędnie zaprojektowana droga narazi go na straty z tytułu rozpoczętej inwestycji, a w konsekwencji pozbawi możliwości posiadania własnego domu. Nadto bliskość obwodnicy , może powodować uszkodzenie konstrukcji nowo wybudowanego obiektu, a hałas i zanieczyszczenia z racji wzmożonego ruchu pojazdów w bliskiej odległości, stanowić będą dodatkową uciążliwość. W konkluzji zaproponował przesunięcie kwestionowanego odcinka długości rzędu 1200m o około 400m w kierunku L., na teren niezabudowany, stanowiący naturalne zagłębienie, co będzie korzystniejsze także ze względów ekologicznych. W wyniku wyczerpania trybu postępowania przewidzianego ustawą z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, statuowanego unormowaniem art. 18 ust. 2, Rada Gminy , uchwałą z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...], odrzuciła w całości zarzut T.R. W uzasadnieniu wskazała, że wprowadzony do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. przebieg drogi ekspresowej [...], został wybrany z kilku wariantów, jako jedyny spełniający wymogi z art. 1 ust. 2 pkt 1-3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a który został poprzedzony analizą i opracowaniami studialno-technicznymi, sporządzonymi na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Wschodni, przez wyspecjalizowaną jednostkę. Pozytywne uzgodnienie wybranego przebiegu ze wszystkimi jednostkami samorządowymi zdeterminowało jego punkty wejścia i wyjścia, eliminując w rezultacie dyktowaną indywidualnymi względami, możliwość dowolnych przesunięć. Został on określony w taki sposób, by zminimalizować w przyszłości szkodliwe oddziaływanie projektowanej drogi ekspresowej [...], na znajdujące się w pobliżu tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, czy już zabudowane. Przyjęte rozwiązanie, zdaniem organu planistycznego, jest tym, które podlega ocenie, jako najkorzystniejsze pod względem przyrodniczym, funkcjonalnym, przestrzennym i ekonomicznym, zważywszy także społeczny aspekt planowanej inwestycji. W części uzasadnienia odnoszącej się do podstawy prawnej, odwołała się do unormowań art. 5 ust. 1 pkt 1 , art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz aktów prawnych do niej wykonawczych w randze rozporządzeń. Na powyższe skargę złożył T.R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy. Zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 oraz art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej przez organ rozstrzygający. W przywołanej argumentacji wskazał, że uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały, nie ma żadnego odniesienia do treści uzasadnienia faktycznego i nie odnosi się do istoty zarzutu, jakim jest kwestionowane położenie planowanej drogi w terenie, w aspekcie możliwych zmian, skoro nie wskazuje konkretnie, dlaczego nie może ulec przesunięciu jej przebieg , dlaczego co do zasady ma nastąpić naruszenie interesu skarżącego, jako bardziej uzasadnione i o mniejszym zakresie niż w odniesieniu do właścicieli innych nieruchomości, w szczególności tych niezabudowanych. Nie godził się ze stanowiskiem, że projektowany przebieg drogi ekspresowej [...] minimalizuje szkodliwe oddziaływanie na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, gdy jednocześnie jego konsekwencją będzie przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego, dla którego realizacji koniecznym stanie się zniszczenie już istniejącej zabudowy, co pozostaje w oczywistej sprzeczności. W tych okolicznościach ocenił uzasadnienie zaskarżonej uchwały, jako niezrozumiałe, ogólnikowe, wewnętrznie sprzeczne i niespójne, powodujące w konsekwencji, w myśl konkluzji skarżącego, że uchwała Rady Gminy jest niespójna wewnętrznie i niezrozumiała, które to względy dyskwalifikują ją w tak kluczowej dla skarżącego sprawie, jak perspektywa pozbawienia prawa własności nieruchomości , stanowiącej podstawę egzystencji. Kwestionował także projektowany przebieg drogi ekspresowej [...] w świetle wymogów przewidzianych w art. 1 ust. 2 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako naruszającej: ład przestrzenny wobec konieczności wyburzenia istniejącej zabudowy; walory krajobrazowe, skoro przebiegać ma grzbietem wzgórza, gdy brak jest przeszkód do usytuowania jej przebiegu niżej, w sposób mniej widoczny, w naturalnym zagłębieniu terenu; wymogi bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ludzi z racji położenia w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych, narażającego na oddziaływanie wzmożonego hałasu, zanieczyszczonego powietrza, powodując zagrożenie katastrofą ekologiczną; prawo własności, mające służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych właściciela, o podstawowym znaczeniu, wobec konieczności wyburzenia nowych budynków, podczas gdy przesunięcie projektowanego pasa drogi o 200m spowoduje zajęcie terenów niezabudowanych . W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wnosiła o jej oddalenie, jako niezasadnej, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Prezentowała stanowisko, że naruszenie interesu prawnego skarżącego mieści się w granicach obowiązującego porządku prawnego, gdy projektowane rozwiązania odpowiadają normom prawa materialnego, a stanowią wypadkową konieczności respektowania standardów i wymogów prawno-technicznych, znajdowania rozwiązań o najmniejszym stopniu uciążliwości dla mieszkańców gminy, przy uwzględnieniu uprzedniego wprowadzenia do planu gminy przeważającej części omawianej drogi mocą jego poprzedniej edycji z dnia 16 czerwca 1998r. Na tej podstawie wywodziła ściśle określony zakres uwarunkowań zarówno prawnych, jak też faktycznych, determinujący wynik prac organów planistycznych. Tu podkreśliła procedowanie spełniające wszystkie formalnoprawne wymogi przewidziane ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej wyżej, w toku którego w sposób wnikliwy, w aspekcie prawnym i faktycznym, zostały rozważone wszystkie argumenty podnoszone przez między innymi T.R., gdy zdecydowanie mniejsza liczba zarzutów, spośród wniesionych do badanego projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegała nieuwzględnieniu. Organ rozstrzygający zarzut zwrócił uwagę, że inwestycje drogowe, jak ta rozważana z istoty o szeroko rozumianym publicznym celu, w istniejących warunkach muszą w znacznej części przebiegać po gruntach prywatnych właścicieli , stąd nie jest możliwym wyeliminowanie w stopniu całkowitym ingerencji organów planistycznych w interes prawny poszczególnych właścicieli, w granicach prawa, gdy projekt zmiany planu zakwestionowany przez skarżącego, mając na względzie interes ogółu mieszkańców gminy, co do zasady minimalizuje konieczność ingerencji w interes prawny osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do kognicji Sądu w toku postępowania sądowoadministracyjnego należy kontrola zaskarżonej uchwały w aspekcie jej legalności. Tu rozważania należy rozpocząć od wskazana unormowań ustawy zasadniczej - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997r. , konstruujących systemowe ramy obowiązującego porządku prawnego. Przyjętą w nich zasadą, jest prawo każdego do własności, podlegającej równej ochronie prawnej dla wszystkich, lecz jednocześnie przewidziane jest jej ograniczenie tylko w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, zgodnie z art. 64 ust. 1 –3 . Dopiero na tym tle, należy wykładać unormowania ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej przez strony. W sprawie niniejszej organy rozstrzygające w procedurze planistycznej, nie naruszyły wymogów formalnoprawnych, stanowionych w art. 18 i następne ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy stwierdza, iż wskazany przebieg projektowanego odcinka inwestycji drogowej, stanowi wypadkową uwarunkowań dyktowanych ukształtowaniem, charakterystyką terenu, względami jego ochrony oraz ochrony jego mieszkańców, przebiegiem już przyjętych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odcinków omawianej drogi, co nakłada obowiązek uwzględnienia ściśle określonych warunków technicznych, a także rodzi konieczność rozważenia interesu ogółu mieszkańców gminy przez zminimalizowanie ingerencji w prawo własności osób trzecich, niekorzystnego oddziaływania na tereny położone w bezpośredniej bliskości, dalej kalkulacji przyszłych kosztów planowanej inwestycji i to zarówno ekonomicznych, jak też społecznych. Powyższe daje podstawę do prawnej oceny, że działania organów planistycznych nie były dotknięte wadą dowolności, arbitralności z naruszeniem interesu prawnego skarżącego ponad granice przewidziane prawem, gdy nie zostały naruszone wymogi z art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 omawianej ustawy. Uchwała Rady Gminy w swym uzasadnieniu zawiera odniesienie się do argumentacji zarzutu skarżącego, gdy stwierdza , że przyjęty w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przebieg odcinka drogi ekspresowej, jako wybrany w wyniku wszechstronnego rozważenia całokształtu aspektów prawnych, technicznych, ekonomicznych, funkcjonalnych, przyrodniczych, przestrzennych przyszłej inwestycji, przy kierowaniu się przy wyborze także uzasadnionym ,zobiektywizowanym interesem ogółu mieszkańców gminy, jest tym, który w najmniejszym stopniu rodzi konieczność ingerencji w prawo własności osób trzecich, w tym skarżącego. Organ planistyczny bowiem wyważył minimalny zakres niezbędnego naruszenia prawa własności mieszkańców gminy, przy konieczności co do zasady zrealizowania w przyszłości inwestycji w postaci drogi ekspresowej. Oznacza to także, że nie uszło uwadze organu rozważenie możliwości przesunięcia jej przebiegu, którą skarżący określa na 400m do 200 m, w kierunku miasta L, jakkolwiek wskazał on ten wniosek na etapie już zarzutu, gdy podczas procedury sporządzania projektu, po publicznym podaniu do wiadomości przystąpienia do prac w tym zakresie, nie występował z żadną inicjatywą, a termin zakreślony na jej podjęcie był do dnia 31 października 2001r. Zatem brak jest podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego, by w świetle wskazanych w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy N. kryteriów, przyjętych za rozstrzygające, wskazywane przez niego przesunięcie, miało w mniejszym stopniu naruszać interes innych mieszkańców gminy, właścicieli innych gruntów, by rzeczywiście minimalizować ono miało koszty społeczne, a przyszła realizacja byłaby dopuszczalna ze względów technicznych. Wobec powyższego, zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom skarżącego, prawidłowo uzasadnia zajęte stanowisko o odrzuceniu zarzutu, wskazując zasadnicze względy, które legły u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, wyważając zakres koniecznego naruszenia interesu prawnego w skali gminy, a który nie przekroczył granic dopuszczonych prawem. Naruszenie interesu prawnego jest przesłanką dla wniesienia zarzutu, zgodnie z art. 24 ust. 1 omawianej ustawy, gdy w sprawie niniejszej zakres tego naruszenia nie wykracza poza wymogi przewidziane w powołanych na wstępie rozważań unormowaniach prawnych ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nastąpiło ono w sposób zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast z tej racji, że w istniejących okolicznościach przy oczywistej konieczności zrealizowania drogi ekspresowej, wobec względów dyktowanych interesem publicznym, nie ma faktycznej możliwości wyeliminowania w sposób całkowity ingerencji w prawo własności prywatnych właścicieli, stąd nawet przy tym koniecznym minimum, zaistniała sytuacja, w której projektowany przebieg inwestycji ma zająć grunt skarżącego, co jednak nie stanowi równoznacznie naruszenia interesu prawnego właściciela z przekroczeniem granic dopuszczonych prawem dla skutecznego przeprowadzenia procedury planistycznej. Przy obiektywnie i prawnie uzasadnionej takiej ingerencji, właścicielowi przysługuje bowiem, z chwilą wejścia w życie tej zmiany planu, uprawnienie przewidziane w art. 36 omawianej ustawy do uzyskania realnego ekwiwalentu czy to finansowego, czy to w postaci nieruchomości zamiennej, stosownie do okoliczności, jeżeli w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, a na straży wysokości tego ekwiwalentu, by miał on za podstawę rzeczywistą wartość nieruchomości , stoi art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd w dalszej kolejności argument skarżącego o pozbawieniu możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie znajduje prawnego uzasadnienia. Z tych względów , wobec niezasadności zarzutów skargi, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.