II SA/Lu 314/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Wiesława Achrymowicz (spr.) asesor WSA, Bogusław Wiśniewski asesor WSA, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi M. i A. R. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu zmian planu miejscowego oddala skargę Po zapoznaniu się z projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N., M. i A. R., wywodzący tytuł własności do działki o numerze [...], położonej w C., a objętej projektowanym pasem zieleni izolacyjnej – ZI dla drogi ekspresowej [...], złożyli zarzut. Podnosili, że projektowane zmiany naruszają ich interes prawny, gdyż działka o numerze [...] jest zabudowana domem mieszkalnym. Błędnie zaprojektowana droga ekspresowa w bezpośredniej bliskości grozi naruszeniem konstrukcji budynku, a uciążliwy hałas oraz zanieczyszczenia powietrza, z racji nasilonego ruchu pojazdów, wpływać będą negatywnie na zdrowie ich niepełnosprawnego dziecka. W konkluzji zaproponowali przesunięcie kwestionowanego odcinka długości 1200 m o około 400 m w kierunku L., na teren niezabudowany, stanowiący naturalne zagłębienie, co będzie korzystniejsze także ze względów ekologicznych. W wyniku wyczerpania trybu postępowania przewidzianego ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, statuowanego unormowaniem art. 18 ust. 2, Rada Gminy uchwałą z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...], odrzuciła w całości zarzut M. i A. R. W uzasadnieniu wskazała, że wprowadzony do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. przebieg drogi ekspresowej [...], obejmujący swym zakresem pas zieleni izolacyjnej, został wybrany z kilku wariantów, jako jedyny spełniający wymogi z art. 1 ust. 2 pkt 1-3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a który został poprzedzony analizą i opracowaniami studialno-technicznymi, sporządzonymi na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Wschodni przez wyspecjalizowaną jednostkę. Pozytywne uzgodnienie wybranego przebiegu ze wszystkimi jednostkami samorządowymi zdeterminowało jego punkty wejścia i wyjścia, eliminując w rezultacie, dyktowaną indywidualnymi względami, możliwość dowolnych przesunięć. Został on określony w taki sposób, by zminimalizować w przyszłości szkodliwe oddziaływanie projektowanej drogi ekspresowej [...] na znajdujące się w pobliżu tereny, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową czy już zabudowane. Przyjęte rozwiązanie, zdaniem organu planistycznego, jest tym, które podlega ocenie, jako najkorzystniejsze pod względem przyrodniczym, funkcjonalnym, przestrzennym, ekonomicznym, zważywszy także społeczny aspekt planowanej inwestycji. W części uzasadnienia odnoszącej się do podstawy prawnej, odwołała się do unormowań art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm./ oraz aktów prawnych do niej wykonawczych w randze rozporządzeń. Na powyższe skargę złożyli M. i A. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy. Zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 oraz art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej przez organ rozstrzygający. W przywoływanej argumentacji wskazali, że uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały nie ma żadnego odniesienia do treści uzasadnienia faktycznego i nie odnosi się do istoty zarzutu, jakim jest kwestionowane położenie planowanej drogi w terenie, w aspekcie możliwych zmian, skoro nie wskazuje konkretnie dlaczego nie może ulec przesunięciu jej przebieg, dlaczego co do zasady ma nastąpić naruszenie interesu skarżących, jako bardziej uzasadnione i o mniejszym zakresie niż w odniesieniu do właścicieli innych nieruchomości, w szczególności tych niezabudowanych. Nie godzili się ze stanowiskiem, że projektowany przebieg drogi ekspresowej [...] minimalizuje szkodliwe oddziaływanie na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i już tak wykorzystywane, gdy jednocześnie jego konsekwencją będzie przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego, dla którego realizacji koniecznym stanie się zniszczenie już istniejącej zabudowy, co pozostaje w oczywistej sprzeczności. W tych okolicznościach oceniali uzasadnienie zaskarżonej uchwały, jako niezrozumiałe, ogólnikowe, wewnętrznie sprzeczne, niespójne, powodujące w konsekwencji, w myśl konkluzji skarżących, że uchwała Rady Gminy jest niespójna wewnętrznie i niezrozumiała, które to względy dyskwalifikują ją w tak kluczowej dla skarżących sprawie, jak perspektywa pozbawienia prawa własności nieruchomości, stanowiącej podstawę egzystencji. Kwestionowali także projektowany przebieg drogi ekspresowej [...] w świetle wymogów przewidzianych w art. 1 ust. 2 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako naruszający: ład przestrzenny wobec konieczności wyburzenia istniejącej zabudowy; walory krajobrazowe, skoro przebiegać ma grzbietem wzgórza, gdy brak jest przeszkód do poprowadzenia jej przebiegu niżej, w sposób mniej widoczny, w naturalnym zagłębieniu terenu; wymogi bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ludzi z racji położenia w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych, narażającego na oddziaływanie wzmożonego hałasu, zanieczyszczonego powietrza, powodując zagrożenie katastrofą ekologiczną; prawo własności, mające służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych właściciela, o podstawowym znaczeniu wobec konieczności wyburzenia nowych budynków, podczas gdy przesunięcie projektowanego pasa drogi o 200 m spowoduje zajęcie gruntów niezabudowanych. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wnosiła o jej oddalenie, jako niezasadnej, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Przedstawiła stanowisko, że naruszenie interesu prawnego skarżących mieści się w granicach obowiązującego porządku prawnego, gdy projektowane rozwiązania odpowiadają normom prawa materialnego, a stanowią wypadkową konieczności respektowania standardów i wymogów prawno-technicznych, znajdowania rozwiązań o najmniejszym stopniu uciążliwości dla mieszkańców gminy, przy uwzględnieniu uprzedniego wprowadzenia do planu gminy przeważającej części omawianej drogi mocą jego poprzedniej edycji z dnia 16 czerwca 1998 r. Na tej podstawie wywodziła ściśle określony zakres uwarunkowań zarówno prawnych, jak też faktycznych, determinujący wynik prac organów planistycznych. Tu podkreśliła procedowanie spełniające wszystkie formalnoprawne wymogi przewidziane ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej wyżej, w toku którego w sposób wnikliwy, w aspekcie prawnym i faktycznym, zostały rozważone wszystkie argumenty podnoszone przez między innymi skarżących w sprawie niniejszej, gdy zdecydowanie mniejsza liczba zarzutów, spośród wniesionych do badanego projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegała nieuwzględnieniu. Organ rozstrzygający zarzut zwrócił uwagę, że inwestycje drogowe, jak ta rozważana, z istoty o szeroko rozumianym publicznym celu, w istniejących warunkach muszą w znacznej części przebiegać po gruntach prywatnych właścicieli, stąd nie jest możliwym wyeliminowanie w stopniu całkowitym ingerencji organów planistycznych w interes prawny poszczególnych właścicieli, w granicach prawa, gdy projekt zmiany planu zakwestionowany przez autorów skargi, mając na względzie interes ogółu mieszkańców gminy, co do zasady minimalizuje konieczność ingerencji w interes prawny osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do kognicji Sądu w toku postępowania sądowoadministracyjnego należy kontrola zaskarżonej uchwały w aspekcie jej legalności. Tu rozważenia należy rozpocząć od wskazania unormowań ustawy zasadniczej – Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., konstruujących systemowe ramy obowiązującego porządku prawnego. Przyjętą w nich zasadą jest prawo każdego do własności; podlegającej równej ochronie prawnej dla wszystkich, lecz jednocześnie przewidziane jest jej ograniczenie tylko w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności, zgodnie z art. 64 ust. 1-3. Dopiero na tym tle należy wykładać unormowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej przez strony. W sprawie niniejszej organy rozstrzygające w procedurze planistycznej nie naruszyły wymogów formalnoprawnych, stanowionych w art. 18 i następne ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy stwierdza, iż wskazany przebieg projektowanego odcinka inwestycji drogowej stanowi wypadkową uwarunkowań dyktowanych ukształtowaniem, charakterystyką terenu, względami jego ochrony oraz ochrony jego mieszkańców, przebiegiem już przyjętych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odcinków omawianej drogi, co nakłada obowiązek uwzględnienia ściśle określonych warunków technicznych, a także rodzi konieczność rozważenia interesu ogółu mieszkańców gminy przez zminimalizowanie ingerencji w prawo własności osób trzecich, niekorzystnego oddziaływania na tereny położone w bezpośredniej bliskości, dalej kalkulacji przyszłych kosztów planowanej inwestycji i to zarówno ekonomicznych, jak też społecznych. Powyższe daje podstawę do prawnej oceny, że działania organów planistycznych nie były dotknięte wadą dowolności, arbitralności z naruszeniem interesu prawnego skarżących ponad granice przewidziane prawem, gdy nie zostały naruszone wymogi z art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 omawianej ustawy. Uchwała Rady Gminy w swym uzasadnieniu zawarła odniesienie się do argumentacji zarzutu, gdy stwierdza, że przyjęty w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przebieg odcinka drogi ekspresowej, jako wybrany w wyniku wszechstronnego rozważenia całokształtu aspektów prawnych, technicznych, ekonomicznych, funkcjonalnych, przyrodniczych, przestrzennych przyszłej inwestycji, przy kierowaniu się przy wyborze także uzasadnionym, zobiektywizowanym interesem ogółu mieszkańców gminy, jest tym, który w najmniejszym stopniu rodzi konieczność ingerencji w prawo własności osób trzecich, w tym skarżących. Organ planistyczny bowiem wyważył minimalny zakres niezbędnego naruszenia prawa własności mieszkańców gminy, przy konieczności co do zasady zrealizowania w przyszłości inwestycji w postaci drogi ekspresowej. Oznacza to także, że nie uszło uwadze organu rozważenie możliwości przesunięcia jej przebiegu, którą skarżący określają w wymiarze 400 m do 200 m, w kierunku miasta L., jakkolwiek wskazali oni ten wniosek na etapie już zarzutu, gdy podczas procedury sporządzania projektu, po publicznym podaniu do wiadomości przystąpienia do prac w tym zakresie, nie występowali z żadną inicjatywą, a termin zakreślony na jej podjęcie był do dnia 31 października 2001 r. Zatem brak jest podstaw do podzielenia stanowiska skarżących, by w świetle wskazanych w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy kryteriów, przyjętych za rozstrzygające, wskazywane przez nich przesunięcie miało w mniejszym stopniu naruszać interes prawny innych mieszkańców gminy, właścicieli innych gruntów, by rzeczywiście minimalizować ono miało koszty społeczne, a przyszła realizacja byłaby dopuszczalna ze względów technicznych. Wobec powyższego, zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom skarżących, prawidłowo uzasadnia zajęte stanowisko w odniesieniu do zarzutu, wskazując zasadnicze względy, które legły u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, wyważając zakres koniecznego naruszenia interesu prawnego w skali gminy, a który nie przekroczył granic dopuszczonych prawem. Naruszenie interesu prawnego jest przesłanką dla wniesienia zarzutu, zgodnie z art. 24 ust. 1 omawianej ustawy, gdy w sprawie niniejszej zakres tego naruszenia nie wykracza poza wymogi przewidziane w powołanych na wstępie rozważań unormowaniach prawnych ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nastąpiło ono w sposób zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast z tej racji, że w istniejących okolicznościach, przy oczywistej konieczności zrealizowania drogi ekspresowej, wobec względów dyktowanych interesem publicznym, nie ma faktycznej możliwości wyeliminowania w sposób całkowity ingerencji w prawo własności prywatnych właścicieli, stąd nawet przy tym koniecznym minimum, zaistniała sytuacja, w której projektowany przebieg inwestycji ma objąć swym zakresem grunt skarżących, zabudowany domem mieszkalnym, co jednak nie stanowi równoznacznie naruszenia interesu prawnego właścicieli z przekroczeniem granic dopuszczonych prawem dla skutecznego przeprowadzenia procedury planistycznej. Przy obiektywnie, prawnie uzasadnionej ingerencji, właścicielom przysługuje bowiem, z chwilą wejścia w życie rozważanej zmiany planu, uprawnienie przewidziane w art. 36 omawianej ustawy do uzyskania realnego ekwiwalentu czy to finansowego, czy to w postaci nieruchomości zamiennej, stosownie do okoliczności, jeżeli w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, a na straży wysokości tego ekwiwalentu, by miał on za podstawę rzeczywistą wartość nieruchomości, stoi art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd w dalszej kolejności argument skarżących o pozbawieniu możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie znajduje uzasadnienia prawnego. Z tych względów, wobec niezasadności zarzutów skargi, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.