II SA/Lu 314/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 10 sierpnia 2009 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wystąpiła o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę zespołu budynków usługowo-mieszkalnych na terenie nieruchomości przy ul. P. 5 w L. na działkach nr ewid. 18/3, 19/3, 20 i 27/1 – etap I (budynek A i B w części). W trakcie analizy przedłożonego projektu budowlanego organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta L. - stwierdził braki i nieprawidłowości w tym projekcie. W związku z tym postanowieniem z dnia 6 lipca 2010 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako "Prawo budowlane") nałożył na wnioskodawcę obowiązek ich usunięcia w terminie 3 miesięcy. W odpowiedzi na to postanowienie wnioskodawca pismem z dnia 8 października 2010 r. poinformował organ, iż na dzień 16 listopada 2010 r. zostało wyznaczone posiedzenie WSA w Lublinie dotyczące rozpatrzenia skargi inwestora na decyzję Wojewody L. z dnia 8 czerwca 2010 r. Jednocześnie wskazał, iż dalsze kroki i działania podejmie dopiero po rozstrzygnięciu przez sąd wskazanej skargi. W zaistniałej sytuacji Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla wskazanego zmierzenia inwestycyjnego. W podstawie prawnej decyzji organ podał art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ opisując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, iż decyzją z dnia 19 marca 2010 r. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone decyzją Wojewody L. z dnia 8 czerwca 2010 r. Ponownie rozpatrując wniosek organ zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego jeszcze raz dokonał analizy dokumentacji sprawy dostrzegając braki i nieprawidłowości, co skutkowało wezwaniem inwestora do ich usunięcia. Inwestor w zakreślonym terminie nie dokonał uzupełnienia dokumentacji, co uzasadnia - zdanie organu - wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ wskazał, iż podniesiona przez inwestora kwestia rozpatrzenia skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego nie miała wpływu na prowadzone postępowanie. Złożenie skargi na decyzję nie wstrzymuje jej wykonania, a tym samym organ pierwszej instancji jest zobowiązany do prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy w terminach przewidzianych prawem. W odwołaniu Spółka A. wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się zarzuciła decyzji naruszenie: - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 29 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uznanie, iż warunek łączenia funkcji usługowej z funkcją mieszkaniową jest spełniony gdy inwestor zachowa wielkość programu mieszkaniowego w odniesieniu do własnego terenu co skutkowało wezwaniem inwestora do uzupełnienia dokumentacji o prawidłowo policzony bilans terenu; - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wezwanie do uzupełnienia dokumentacji o nowe rozwiązanie projektowe uwzględniające obniżenie najwyższego obiektu w celu zapewnienia wymaganej neutralności widokowej oraz; - art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez interpretowanie niejasnych zapisów planu miejscowego na niekorzyść inwestora oraz brak konsekwentnego i jednoznacznego stanowiska po stronie organu w toku dotychczasowego postępowania. W uzasadnieniu odwołania podała, że jej zdaniem złożony projekt budowlany spełnia wymogi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i zbędnym było wzywanie inwestora do jego uzupełnienia. Dotyczy to zarówno regulacji wynikających z § 29 ust. 2 pkt 2 jak i § 65 ust. 1 planu miejscowego. Ponadto spółka podniosła, iż w toku postępowania stanowisko organu w zakresie interpretacji przepisów prawa zmieniało się wielokrotnie i cechowała je interpretacja na niekorzyść inwestora, co narusza treść zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 k.p.a. Wojewoda L. zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż wcześniejsze jego stanowisko zawarte w decyzji z dnia 8 czerwca 2010 r. nie zostało podważone przez sąd administracyjny, a tym samym wiąże organ w sprawie. W decyzji tej szczegółowo wskazano jakie należy podjąć czynności i w oparciu o jakie przepisy prawa. Organ pierwszej instancji zastosował się do tych wytycznych wzywając postanowieniem z dnia 6 lipca 2010 r. inwestora do uzupełnienia braków i nieprawidłowości wniosku. Przede wszystkim organ pierwszej instancji dokonał poprawnej oceny co do braku zgodności dotychczasowej wysokości projektowanej zabudowy z ustaleniami § 65 ust. 1 planu miejscowego. Właściwie przeprowadził analizę widokową terenu inwestycji w odniesieniu do celów ustanowienia strefy DW7a i DW7b - Ochrona Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego. Słusznie również organ wezwał inwestora do spełnienia warunku zawartego w postanowieniu z dnia 28 listopada 2008 r. wydanego w sprawie odstępstwa polegającego na wykonaniu pasa zieleni izolacyjnej. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie również wezwano inwestora do przedstawienia prawidłowo policzonego bilansu terenu jednoznacznie odzwierciedlającego, że projektowane zamierzenie jest zgodne z § 29 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego. Jednocześnie dodał, iż żądając powyższego organ nie przesądził czy bilans powierzchni ma być przeprowadzony w odniesieniu do własnego terenu, czy terenu o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe oraz okoliczność, iż wskazane w postanowieniu braki nie zostały uzupełnione decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na budową odpowiada prawu. W skardze do Sądu A. Spółka z o.o. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zwrotu kosztów postępowania powtórzyła wszystkie zarzuty odwołania. Skarżąca dodatkowo podniosła, że Wojewoda wadliwie uznał, iż organ pierwszej instancji związany był oceną wyrażoną przez niego w decyzji z dnia 8 czerwca 2010 r. Z uwagi jednak na uwzględnienie tych wytycznych - zdaniem strony - przedmiotem kognicji sądu powinno zostać również objęte rozstrzygnięcie w zakresie interpretacji § 29 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie narusza prawa materialnego, a także nie została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż obowiązkiem organu administracyjnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest dokonanie sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej miedzy innymi obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W niniejszej sprawie spornym jest: zgodność projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz jego kompletność. Wskazać tutaj należy, że zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a stosownie do potrzeb winien także zawierać oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. W kontrolowanej sprawie orzekające w sprawie organy uznały, że w związku z zapisami m.p.z.p. szczególnemu sprawdzeniu winna podlegać zarówno zgodność z planem projektu zagospodarowania działki, jak też przedłożony do zatwierdzenia projekt architektoniczno-budowlany określający między innymi formę i konstrukcję obiektu budowlanego. Zgodnie z zapisami m.p.z.p. przeznaczone do zainwestowania działki nr ewid. 18/3, 19/3, 20 i 27/1, obręb L., będące własnością inwestora, znajdują się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem UC - tereny koncentracji funkcji usługowych z wykluczeniem realizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz stacji paliw. Jednocześnie działki te mieszczą się w czterech strefach ochrony widokowej realizowanej w ramach struktur w skład których wchodzą: Strefa Ochrony Bliskiego Tła Panoramy Śródmieścia (ET 1), Strefa Ochrony Dalekiego Tła Panoramy Śródmieścia (ET 2), Strefa Ochrony Krajobrazu Otwartego z Daleką Ekspozycją Zewnętrzną (EZ) oraz Strefa Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego [DW (z punktami widokowymi DW1, DW7a, DW7b i DW9)]. W okolicznościach niniejszej sprawy - zdaniem organów - Istnieją uzasadnione wątpliwości co do zachowania przez planowaną inwestycję wymagań określonych w planie dla ostatniej ze wskazanych stref widokowych, tj. oznaczonej symbolem DW - Strefa Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego. Stosownie do § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a m.p.z.p. celem tej strefy jest ochrona dalekich widoków zabytkowej sylwety historycznego zespołu miejskiego za pomocą ograniczenia gabarytów nowej zabudowy. W tym celu m.p.z.p. nakłada na inwestora wykazanie - za pomocą sporządzonej analizy widokowej - neutralności widokowej nowych obiektów budowlanych z wyznaczonych punktów obserwacji dalekiego widoku, tj. punktu DW 1 (okolice ul. Związkowej i Bursaki), DW7a (okolice skrzyżowania al. M. Smorawińskiego i al. Kompozytorów Polskich), DW 7b (okolice skrzyżowania ul. Choiny i al. M. Smorawińskiego) oraz DW9 (wiadukt łączący ul. J. Poniatowskiego z al. M. Smorawińskiego) zlokalizowanych zgodnie z rysunkiem planu. W kontekście tego przepisu nie może zatem budzić wątpliwości, iż projektowana zabudowa swymi gabarytami (wysokość, szerokość) nie może mieć wpływu na percepcję widoków sylwety historycznego zespołu miejskiego, dokonywanych ze wskazanych punktów obserwacyjnych. W szczególności widoków tych nie może zakłócać ani ograniczać w całości lub części. Tymczasem jak wynika z przedłożonej przez inwestora analizy widokowej projektowana zabudowa (w szczególności budynek A z uwagi na przewidzianą jego wysokość – 13 kondygnacji naziemnych) nie spełnia wymaganego warunku neutralności widokowej. Budynek ten swoją wysokością ewidentnie ingeruje w widok zabytkowej sylwety historycznego zespołu miejskiego szczególnie z punktu widokowego DW7b. Co więcej taką ocenę organu potwierdza sporządzona na jego zlecenie ekspertyza prof. dr hab. Inż. A. B. dotycząca spełnienia przez sporną inwestycję ustaleń m.p.z.p. w zakresie obowiązujących stref widokowych. W tych okolicznościach za zasadne należało uznać twierdzenia organu, że inwestor nie wykazał neutralności widokowej projektowanej zabudowy, co w konsekwencji uzasadniało wezwanie go do zmiany projektu budowlanego skutkującej zapewnieniem wymaganej neutralności widokowej. Przy czym, co należy wskazać twierdzenia organu dotyczące konieczności obniżenia najwyższego projektowanego budynku o dwie kondygnacje należy traktować jedynie jako niewiążącą sugestię. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż przedłożona przez inwestora kolejna analiza widokowa wraz z dokonanymi zmianami projektowymi uzasadniać będzie dokonanie zmiany wysokości budynku o inną wartość. Idąc dalej, jako zasadne należało ocenić również żądanie organu dotyczące sporządzenia i przedstawienia analizy widokowej dla całego zamierzenia inwestycyjnego tj. dla dwóch etapów inwestycji. Znajdująca się w aktach sprawy analiza widokowa obejmuje bowiem jedynie I etap inwestycji dotyczący realizacji 13- kondygnacyjnego budynku usługowo-mieszkalnego "A", oraz realizację 3-kondygnacji budynku "B", nie odnosząc się do zaprojektowanego podwyższenia o 4- kondygnacje budynku "B" oraz 9-kondygnacyjnego budynku usługowego "C", planowanych do zrealizowania w II etapie. Nie można bowiem przyjąć, co wymaga ustalenia już na obecnym etapie postępowania, iż wykonane w II etapie prace budowlane nie naruszą warunku neutralności widokowej. Analiza widokowa powinna uwzględniać całe zamierzenie. Innymi słowy na poszczególnych widokach powinny być naniesione wszystkie zaprojektowane budynki wskazane na mapie projektu zagospodarowania terenu, który to projekt zagospodarowania terenu, co należy dodać, powinien obejmować całe zamierzenie budowlane jak tego wymaga art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego. Bezspornym bowiem jest, iż art. 33 Prawa budowlanego dopuszcza etapowanie inwestycji i wydanie pozwolenia na budowę odnośnie części obiektów o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jednakże nawet w takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Idąc dalej oznacza to w konsekwencji, że nie mogą być pominięte w projekcie zagospodarowania terenu (obejmującym całe zamierzenie inwestycyjne) elementy wymagane art. 34 ust. 3 pkt 1, a dotyczące obiektów przewidzianych do realizacji w późniejszym terminie jako II etap. Tym samym inwestor obowiązany jest również do przedłożenia oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych nie tylko odnośnie objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę budynków, lecz również oświadczenia te i warunki winny dotyczyć także obiektów przewidzianych do wykonania w II etapie. Nielogicznym bowiem byłoby projektowanie sieci uzbrojenia terenu dla całego zamierzenia w sytuacji braku oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw odpowiednich mediów zarówno dla I jak i dla II etapu, z którego to obowiązku inwestor się nie wywiązał. W ocenie Sądu uzasadnione było również zobligowanie inwestora do uwzględnienia w dokumentacji projektowej warunku zawartego w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 listopada 2008 r. wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, polegające na zmniejszeniu obowiązującej odległości pomiędzy zaprojektowanym otwartym garażem wielopoziomowym, a granicą działki. Słusznie bowiem zwrócono uwagę, iż udzielona zgoda ma charakter warunkowy, co oznacza, że jedynie wykonanie zawartego w postanowieniu warunku umożliwia inwestorowi skorzystanie z udzielonej zgody. Tymczasem przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa nie uwzględnia określonego tym postanowieniem warunku zaprojektowania i wykonania pasa zieleni izolacyjnej pomiędzy budynkiem garażowym, a działką sąsiednią nr ewid. 27/2. Omówienia wymaga również ostatni nałożony na inwestora obowiązek przedstawienia bilansu powierzchni mieszkaniowej w stosunku do powierzchni użytkowej, ukazującego zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami § 29 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. Mianowicie przywołany przepis planu dopuszcza możliwość łączenia funkcji usługowej (mającej charakter przeznaczenia podstawowego terenu) z funkcją mieszkaniową (stanowiącą przeznaczenie dopuszczalne) przy czym wielkość programu mieszkaniowego dla nowo realizowanych inwestycji, nie może przekraczać 30% pow. użytkowej docelowego programu zagospodarowania dla terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. W niniejszej sprawie przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa wskazuje, iż stosunek powierzchni mieszkaniowej do użytkowej po zrealizowaniu I etapu inwestycji wynosi 51,32% i dopiero po wykonaniu II etapu spada do 29,68%. Jest to o tyle istotne, iż strona skarżąca uważa, iż warunek zachowania 30 % powierzchni mieszkaniowej zachodzi gdy inwestor zachowa wielkość programu mieszkaniowego w odniesieniu do całości własnego terenu (wszystkich działek), co oznacza, iż stosunek ten nie musi być zachowany dla każdego z etapów inwestycji. Odmiennego zdania natomiast są - jak się wydaje - orzekające w sprawie organy wskazując, iż warunek zachowania programu mieszkaniowego w obrębie własnego terenu, gdy inwestycja została podzielona na dwa etapy powinien być spełniony już przy realizacji I etapu, bowiem brak jest gwarancji, iż II etap inwestycji w ogóle zostanie zrealizowany. Zdaniem organów tylko takie rozumienie treści ww. przepisu zapobiega wydaniu decyzji naruszającej przepisy prawa jakimi są postanowienia m.p.z.p. Mając na uwadze istniejący spór wskazać należy, iż na obecnym etapie postępowania Sąd nie może zająć stanowiska odnośnie wykładni § 29 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., a to głównie z uwagi na fakt, iż stanowiska takiego w kontrolowanej decyzji nie wyraził organ architektoniczno-budowlany. Kontroli Sądu może zostać poddana jedynie dokonana przez organy wykładnia przepisów prawa, a także ich zastosowanie. Sąd nie może za organ ani dokonywać niezbędnych ustaleń ani wykładni przepisów prawa. W niniejszej sprawie jakkolwiek sposób sformułowania wezwania może sugerować kierunek wykładni § 29 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. to nie można przyjąć, iż stanowisko w zakresie znaczenia tego przepisu zostało przez organ wyrażone, co zobowiązywałoby Sąd do jego oceny. Ubocznie należy jedynie podnieść, iż ustawowe przyjęcie, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oznacza m.in., że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Zatem w sytuacji gdy rezultaty uzyskane na podstawie wykładni językowej są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa (celowościowej, funkcjonalnej). W szczególności okolicznością uzasadniającą odejście od sensu językowego przepisu jest wystąpienie sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Na aprobatę zasługuje natomiast argumentacja skarżącej dotycząca związania organu pierwszej instancji oceną wyrażoną przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 8 czerwca 2010 r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Słuszne bowiem jest stanowisko, iż z powołanego przepisu nie wynika, że organ pierwszej instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też to, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ pierwszej instancji, który po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i związany jest zaleceniami organu odwoławczego jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. W niniejszej sprawie zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie organu odwoławczego, iż jego stanowisko wiąże organ pierwszej instancji nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę poprawnie ocenił materiał dowodowy i podjął czynności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Konkludując, Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że złożony przez inwestora projekt budowlany z dokumentami jest w części niezgodny z ustaleniami m.p.z.p. i przepisami techniczno-budowlanymi oraz jest niekompletny, a zatem nie spełnia przesłanek wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Skoro jednak inwestor mimo zobowiązania go do usunięcia nieprawidłowości (braków) w projekcie budowlanym, z obowiązku tego się nie wywiązał (nie podjął nawet próby), obowiązkiem organów orzekających było odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Przyjmując powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.), oddalił skargę.