II SA/Lu 315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia SO (del.) Robert Hałabis, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie) kwotę 295, 20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 25 lutego 2011 r., po rozpoznaniu odwołania T. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia 3 stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup drewna na opał – utrzymało w mocy wskazaną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wnioskiem złożonym w dniu 15 listopada 2010 r. T. W. zwróciła się z prośbą o przyznanie świadczenia na zakup drewna na opał w kwocie 700,00 zł. W dniu 1 grudnia 2010 r. strona złożyła wniosek o wyłączenie pracownika socjalnego H. L. od załatwienia sprawy, który to wniosek organ rozpoznał wydając w tym samym dniu postanowienie odmowne nr [...]. Organ pierwszej instancji, jak podniosło Kolegium, podjął w sprawie działania w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, które do dnia złożenia kolejnego wniosku o świadczenie na zakup drewna, to jest do dnia 9 grudnia 2010 r., nie doprowadziły do przeprowadzenia wywiadu. We wniosku tym strona wystąpiła również po raz kolejny o wyłączenie pracownika socjalnego H. L. oraz wskazała jako możliwy termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego 21 grudnia 2010 r. W dniu 20 grudnia 2010 r. postanowieniem nr [...] organ odmówił wyłączenia wskazanego wyżej pracownika socjalnego, a w dniu 21 grudnia 2010 r. przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego. W trakcie tego wywiadu ustalono, że wnioskodawczyni nadal prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, zaś w tym samym budynku mieszka pozostający w separacji mąż, który również prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Wydatki wnioskodawczyni wynoszą miesięcznie: 60 zł na opłacenie rachunków za energię elektryczną, 40 zł na wywóz nieczystości, 120 zł na zakup leków i środków higienicznych, 80 zł na opłacenie rachunków za telefon oraz 60 zł na opłacenie kosztów skarg i zażaleń kierowanych do właściwych organów w jej sprawach. Ponadto raz na kwartał opłaca ona 20 zł za zużycie wody. Wnioskodawczyni zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze, w którym przygotowuje posiłki i gdzie zainstalowany jest kocioł c.o., ogrzewający jej pokój oraz przedpokój. T. W. nadal wymaga systematycznego leczenia i przyjmowania lekarstw z powodu astmy oskrzelowej. Orzeczeniem z dnia 25 października 2010 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L. zaliczył ją do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Dochód strony stanowi emerytura w wysokości 616,92 zł miesięcznie, z tym, że kwotę 176,54 zł miesięcznie potrąca organ rentowy na poczet zaległości komorniczych i dlatego też faktycznie otrzymuje ona kwotę 440,15 zł. Decyzją z dnia 30 września 2010 r., nr [...], przyznano wnioskodawczyni świadczenie pieniężne na zakup żywności na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2010 r. (kwota ta nie została wliczona do dochodu skarżącej). Odmawiając przyznania stronie wnioskowanej pomocy wskazaną na wstępie decyzja organ pierwszej instancji podkreślił, że w okresie przed wydaniem decyzji T. W. otrzymała już pomoc na zakup opału ze środków OPS w N. W dniu 23 grudnia 2010 r. wypłacono jej bowiem zasiłek celowy specjalny w kwocie 400,00 zł z przeznaczeniem na zakup drewna, a wcześniej decyzją z dnia 11 października 2010 r. przyznano jej zasiłek celowy specjalny w kwocie 150,00 zł na ten sam cel, który wypłacono w dniu 15 października 2010 r. Organ podniósł również, iż kwota jaką dysponował na wypłacanie tego rodzaju świadczeń w 2010 r. wynosiła 44 756,19 zł i skorzystało z niej 106 rodzin, tak więc na rodzinę przypadało 422,29 zł, niezależnie od tego, czy rodzina liczy jedną czy więcej osób. W tej sytuacji rozmiar przyznanych świadczeń, w ocenie organu, powinien zaspokoić potrzeby wnioskodawczyni w tym zakresie. Ponadto organ wskazał, iż wnioskodawczyni od lat objęta jest stałą pomocą ze strony OPS w N., a wysokość tej pomocy w różnych formach wyniosła w 2010 r. 5 306,00 zł. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na stwierdzenie, że sytuacja T. W. nie stanowi szczególnego przypadku, uzasadniającego przyznanie wnioskowanej pomocy w myśl art. 41 pkt 1 ustawy. Taką okolicznością nie może być ogólnie trudna sytuacja finansowa skarżącej. Kolegium podkreśliło również, że skarżąca w 2010 r. otrzymała już pomoc w formie zasiłku celowego na zakup opału w wysokości 1 200,00 zł. Oznacza to, że pomoc jej udzielona znacznie przewyższa średnią kwotę wypłacanych w gminie N. świadczeń dla osób i rodzin znajdujących się w podobnej sytuacji, co skarżąca. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego złożyła T. W., zarzucając, iż decyzja ta narusza przepisy k.p.a. oraz ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania jej zasiłku celowego na zakup opału w wysokości 350,00 zł, wskazując, że zaspokojenie jej minimalnych potrzeb w tym zakresie w sezonie grzewczym 2010/2011 wymaga udzielenia pomocy w wysokości 1 750,00 zł. W dniu 1 sierpnia 2011 r. skarżąca złożyła pisma procesowe, zarzucając, iż organy, z naruszeniem art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz wbrew dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie ustaliły jej sytuacji życiowej, w tym ciężkiego stanu zdrowia oraz ciężkiej sytuacji mieszkaniowej, co świadczy o działaniu na jej szkodę. Zdaniem skarżącej, organy administracji nie ustaliły "granicy ubóstwa w RP" ani nie ustaliły, iż jej faktyczny dochód wynosi 440,15 zł. T. W. zarzuciła również organom administracji naruszenie art. 10, art. 77 § 4, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Do wskazanego pisma skarżąca dołączyła kserokopie pism z dnia 24 sierpnia, 12 grudnia i 17 grudnia 2010 r., kierowanych przez nią do organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Skarżąca domagała się przyznania zasiłku celowego, zatem w sprawie zastosowanie mieć będą przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż osobie samotnie gospodarującej, jaką jest skarżąca, świadczenie to może być przyznane wyłącznie wtedy, gdy jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, które wynosi 477,00 zł. Z ustaleń organów administracji wynika, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pozostaje w separacji z mężem, który mieszka w tym samym budynku. Jej dochód, który stanowi emerytura w kwocie 616,92 zł miesięcznie, przekracza kryterium dochodowe w wysokości 477,00 zł, warunkujące przyznanie zasiłku celowego na podstawie powołanych przepisów. Należy podkreślić, iż niezasadne są zarzuty skarżącej, co do błędnego ustalenia jej dochodu przez organy administracji. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl zaś ustępu 4 tego artykułu do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Fakt, iż z przysługującej skarżącej emerytury potrącane są egzekwowane przez komornika należności niealimentacyjne i w związku z tym skarżąca, jak podaje, faktycznie otrzymuje kwotę 440,15 zł, w świetle powołanego art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy, nie ma wpływu na wysokość dochodu w rozumieniu ustawy. Prawidłowo zatem organy administracji wydały w niniejszej sprawie decyzje w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy stanowiący, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis ten oparty jest na uznaniu administracyjnym, gdyż pozostawia organom administracji duży zakres swobody w ocenie, czy przyznanie pomocy w danej sytuacji jest uzasadnione okolicznościami sprawy czy też zachodzą podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku strony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyznanie zasiłku celowego na podstawie omawianego przepisu może nastąpić tylko "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można więc z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu – tak jak się to czyni w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Organy administracji obu instancji prawidłowo oceniły, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na przyznanie wnioskowanego świadczenia w myśl art. 41 pkt 1 ustawy. Kolegium zasadnie stwierdziło, że ocena przesłanek przyznania świadczenia na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy winna być dokonana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia. W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie T. W. nie wskazała na istnienie w jej przypadku szczególnych okoliczności, które wskazywałyby na zasadność przyznania wnioskowanej pomocy. Wbrew zarzutom skarżącej nie można uznać, iż taką okolicznością jest jej trudna sytuacja finansowa. T. W. posiada stały dochód w postaci emerytury, a także uzyskuje w szerokim zakresie pomoc w formie różnorodnych świadczeń z pomocy społecznej, winna zatem wykorzystywać własne możliwości w celu zaspokojenia swoich potrzeb bytowych. Istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma również fakt, iż, jak wynika z akt administracyjnych, w uwzględnieniu innych, wcześniejszych wniosków, skarżącej została przyznana pomoc w formie świadczeń mających na celu zaspokojenie tej samej potrzeby bytowej, co wskazywana we wniosku złożonym w niniejszej sprawie. W dniu 23 grudnia 2010 r. T. W. wypłacony został zasiłek celowy specjalny na zakup drewna na opał w wysokości 400,00 zł, zaś decyzją z dnia 11 października 2010 r. przyznano jej zasiłek celowy specjalny na zakup opału w wysokości 150,00 zł, który wypłacono w dniu 14 października 2010 r. Łączna wysokość świadczeń z pomocy społecznej udzielonych skarżącej w 2010 r. na zapewnienie opału wyniosła 1 250,00 zł. Należy mieć również na uwadze, że według danych księgowych organu pierwszej instancji kwota przypadająca na tego typu wydatki, to jest specjalne zasiłki celowe w 2010 r. wynosiła 44 765,19 zł i skorzystało z niej 106 rodzin. Średnia wysokość udzielonej pomocy wynosiła więc 422,29 zł, niezależnie od tego, czy rodzina obejmowała jedną czy więcej osób. Ocena organów administracji, które stwierdziły, że sytuacja życiowa skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku wskazującego na potrzebę udzielenia zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy nie jest zatem dowolna. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. Nie można podzielić zarzutów skarżącej, iż działania organów powodują zagrożenie jej zdrowia i życia. Jakkolwiek skarżąca nie uzyskała w rozpoznawanej sprawie wnioskowanego świadczenia, to nie jest ona pozbawiona pomocy. Skarżąca od lat objęta jest bowiem systematyczną pomocą udzielaną jej ze środków organu pomocy społecznej, mimo iż jej dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Z akt administracyjnych wynika, iż oprócz wskazanych wyżej świadczeń na zakup opału, skarżącej przyznano zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 200,00 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2010 r., a także usług opiekuńczych opłacanych ze środków OPS w N., których wartość wyniosła 1 656,00 zł. Decyzjami z dnia 2 czerwca i 11 października 2010 r. skarżącej przyznano również usługi opiekuńcze w wymiarze 2 godzin dziennie w okresie od 7 czerwca do 31 września 2010 r. oraz w wymiarze 3 godzin dziennie w okresie od 15 października do 31 grudnia 2010 r. Pomoc ta nie została jednak zrealizowana, gdyż skarżąca, wbrew własnemu żądaniu zawartemu w złożonych wnioskach, nie wyraziła zgody na świadczenie tych usług. Z akt administracyjnych wynika, iż łączna wartość świadczeń z pomocy społecznej przyznanych skarżącej w okresie od 16 listopada 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. wyniosła 10 874,00 zł (k. 27 akt adm. I inst.). Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., wskazać należy, iż warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157; W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika zresztą, że skarżąca, wbrew podniesionym przez nią zarzutom, została zawiadomiona przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, miała więc zapewnioną możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu. Bezzasadne są także zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organy administracji innych przepisów postępowania. Ponownie wskazać należy, iż organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Fakt, iż skarżąca, korzystająca od lat ze świadczeń udzielanych ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej w N., legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i jest od dawna leczona z powodu astmy oskrzelowej jest organom administracji znany z urzędu i był uwzględniany przez te organy w niniejszej sprawie. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Aktualizacja wywiadu środowiskowego w niniejszej sprawie przeprowadzona została w dacie wskazanej przez samą skarżącą jako dogodną dla niej, co potwierdziła ona własnoręcznym podpisem w dniu 21 grudnia 2010 r. (k. 19 akt adm. I inst.). Dołączone do pisma procesowego z dnia 1 sierpnia 2011 r. pismo z dnia 24 sierpnia 2010 r., kierowane przez skarżącą do organu pierwszej instancji zostało sporządzone przed dniem złożenia wniosku w rozpoznawanej sprawie, a więc przed 15 listopada 2010 r., i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozostałe dokumenty, to jest pisma z dnia: 13 i 17 grudnia 2010 r., nie wnoszą nic nowego do sprawy, gdyż były złożone przez skarżącą w toku postępowania przed organem pierwszej instancji i zostały ocenione przez organy administracji, tak jak pozostałe dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. (k. 15, 17 akt adm. I inst.). W tych okolicznościach brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).