II SA/Lu 317/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 lutego 2024 r. znak IF-VII.7840.4.4.2024.PK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 21 lutego 2024 r., nr IF-YII.7840.4.4.2024.PK Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołania K. B. utrzymał w mocy decyzję Starosty Puławskiego z dnia 28 grudnia 2023r., znak: AB.6740.9.93.2.2023.IC odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z doziemną instalacją gazową i wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej na działkach nr nr ew. [...] i [...] w P. przy ul. [...], obręb W.. W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił następujący stan sprawy: Postępowanie wszczęto na wniosek K. B. z 14 listopada 2023 r. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (aktualnie Dz.U. z 2024r., poz. 725., dalej jako "pr. bud.") organ wezwał inwestorkę do usunięcia nieprawidłowości w zakresie do zgodności inwestycji z ustaleniami Rozdziału II § 13 pkt 5 ppkt 3a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr LXII/543/02 Rady Gminy Puławy z dnia 10 października 2002 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Puławy na obszarze osiedla "Piaski II". Wskazany przepis określa jako minimalną powierzchnię działki budowlanej 360 m2, natomiast obie działki objęte inwestycją mają łącznie 297 m2. W odpowiedzi na postanowienie skarżąca podniosła, że usunięcie nieprawidłowości nie jest możliwe, skoro działki są mniejsze. W związku z niewykonaniem postanowienia, organ na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 pr. bud. wydał wskazaną wyżej decyzję. W odwołaniu skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania tj. art. art. 7, 77 §1, 80, 107 § 3, a także 8 i 11 k.p.a. Podnosiła, że organ nie ustalił wystarczająco okoliczności sprawy, nie wziął pod uwagę, że inwestycja spełnia wszystkie pozostałe wymagania techniczno - budowlane, a jednocześnie obowiązek nałożony postanowieniem nie mógł być wykonany, ponieważ działki objęte inwestycją już w chwili ich nabycia miały mniejszą powierzchnię, niż wskazana w m.p.z.p. Skarżąca nie rozumie, dlaczego jej działki nie mogą być zabudowane, skoro mieszczą się w obszarze przeznaczonym w m.p.z.p. pod zabudowę mieszkaniową. Wskazała, że strefa oddziaływania projektowanego budynku ogranicza się do jej własnych działek oraz sąsiedniej działki nr ew. [...] z uwagi na usytuowanie budynku w granicy z tą działką. Zarzuciła, że organ nie rozważył, czy przedmiotowa inwestycja może zostać uznana za szczególny przypadek pozwalający na odstępstwo od obowiązujących przepisów na podstawie art. 9 ust. 1 pr. bud. ani nie ustalił czy w ogóle inwestycja podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 pr. bud. - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę budowa wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Wojewoda Lubelski nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji i podzielając ustalenia i stanowisko tego organu, zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy. Przytoczył treść regulacji prawnych, na podstawie których wydawana jest decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 pr. bud., podkreślając wymóg zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego oraz opisał istotę i znaczenie takiego planu w procesie inwestycyjnym; wyjaśnił także cel postanowień wydawanych na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud. Przytoczył także przepis § 13 ust. 5 pkt 3 ppkt a m.p.z.p., z którego wynika, że minimalna wielkość działki to 360 m2 dla zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej. Stwierdził, że uzasadnione było wydanie wobec skarżącej postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud., ponieważ § 13 pkt 5 ppkt 7 m.p.z.p. wskazuje na możliwość scalenia z działkami sąsiednimi. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że obszar oddziaływania projektowanego budynku nie zamyka się w granicach własnych (dwóch) działek skarżącej, lecz obejmuje także działkę nr. [...], co wyklucza możliwość realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 pr. bud. W związku z powyższym uzasadniona była odmowa udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. B., reprezentowana przez adwokata, domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: 1). art. 34 ust. 1 i 2 pr. bud. poprzez wydanie decyzji odmownej, pomimo tego, że dla nieruchomości został sporządzony projekt budowlany, co rodzi domniemanie, że nieruchomość spełniała wszystkie wymagania w momencie tworzenia projektu, w tym także te związane z m.p.z.p.; 2). art. 9 ust. 1 pr. bud. poprzez niezastosowanie odstępstwa od przepisów m.p.z.p. w sytuacji, gdy w okolicy działki są jedynie domy jednorodzinne oraz zabudowa szeregowa; 3). art. art. 7, 9, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. W rozwinięciu i uzupełnieniu zarzutów pełnomocnik skarżącej podniósł, że słuszny interes skarżącej został zmarginalizowany, a organ pominął, że nie jest możliwe uczynienie zadość wymaganiom m.p.z.p.; skarżąca nabyła działkę w dobrej wierze, działka została podzielona już w momencie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem błąd został popełniony w momencie podziału, a ostatecznej odpowiedzialności nie powinna ponosić tylko ona. Nie kwestionując kompetencji planistycznych gminy oraz tego, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń m.in. w planie zagospodarowania przestrzennego, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że "cel przeznaczenia działek jest zgodny z m.p.z.p. i nie narusza istoty założeń planu poza powierzchnią działek". Lepszym rozwiązaniem jest zagospodarowanie tego terenu niż pozostawienie go bez zagospodarowania. Skarżąca chce zrealizować inwestycję zabudowy jednorodzinnej dla własnych celów, a jej inwestycja nie wpływa negatywnie na sąsiednie inwestycje oraz działki nimi objęte. W tym przypadku ochrona interesu społecznego konkretyzująca się w ustalonym ładzie przestrzennym nie powinnna przeważać nad słusznym interesem prywatnym. Nawet ponawianie procedury planistycznej w trybie art. 17 u.p.z.p. nie jest konieczne, jeśli planowane zmiany mają charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Organ w niniejszej sprawie nie dokonał w sposób należyty wyważenia interesu prywatnego oraz interesu społecznego. Skarżąca chciała wykorzystać działki zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w m.p.z.p. tj. na zabudowę jednorodzinną na własne cele, a niewypełnienie wymagania wielkości działek nie wpływa negatywnie na sąsiednie inwestycje. Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił, że organ odwoławczy poprzestał na ustaleniach organu I instancji nie siląc się na podjęcie dodatkowych czynności, pozwalających na najlepsze wyważenie interesu prywatnego skarżącej i interesu społecznego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Oba organy uniemożliwiły skarżącej realizację jej praw podmiotowych, które gwarantowane są ustawami będącymi aktami wyższego szczebla, niż akty prawa miejscowego. Poza tym m.p.z.p. może być poddawany modyfikacjom na podstawie art. 27 u.p.z.p., co oznacza, że nie ma on bezwzględnej mocy wiążącej, dlatego przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie organ powinien wziąć pod uwagę szczególne okoliczności sprawy, przede wszystkim to, że skarżąca nie podjęła jakichkolwiek negatywnych działań mających wpływ na wielkość działek. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 9 pr. bud. pełnomocnik skarżącej, przytaczając wybrane orzeczenia sądowe, podniósł, że istotą tego przepisu jest takie dostosowanie norm prawnych w sprawie warunków technicznych do konkretnych sytuacji, aby nie uszczuplając znaczenia tych norm w stopniu niedającym się pogodzić z porządkiem prawnym, umożliwić zaspokojenie słusznego (uzasadnionego) interesu inwestora, bez naruszenia norm prawnych chroniących osoby trzecie. Zdaniem pełnomocnika, tak prawo budowlane, jak i planowanie przestrzenne nie może zamykać się na sztywne uregulowania, natomiast należałoby uwzględnić fakt, że działki zostały nabyte przez skarżącą w dobrej wierze i ktoś już je wcześniej błędnie podzielił, uniemożliwiając de facto ich zabudowę. Teraz ten błąd może być "naprawiony" jedynie w oparciu o ww. odstępstwo od norm przyjętych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz.935), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji w takim zakresie należy stwierdzić, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ przy jej wydaniu organy nie nrauszyły obowiązujących przepisów. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowana terenu i projekt architektoniczno- budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę jest możliwe tylko w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pr. bud., co wynika z art. 35 ust. 4 pr. bud. Jednym z tych wymagań jest zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 pr. bud.). Organy obszernie opisały te regulacje, nie ma więc potrzeby ponownie ich omawiać. Należy jedynie przytoczyć tę normę, która wprost dotyczy wymogu zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jest to kluczowa w niniejszej sprawie kwestia. Tak więc stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. - Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). Działki nr nr ewid. [...] i [...] w P. przy ul. [...], obręb W., objęte sporną inwestycją, są położone w m.p.z.p. (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Puławy z dnia 10 października 2002r., nr LXII/543/02 w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Puławy na obszarze osiedla "Piaski II") w terenie oznaczonym symbolem 7 MN. Zgodnie z § 13 ust. 1 m.p.z.p. – są to tereny strefy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy. Konsekwentnie w § 13 ust. 5 m.p.z.p. wprowadził ograniczenia wielkości działek i szerokości frontu, stanowiąc, że minimalna wielkość działki: to 360 m2 dla zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej, 210 m2 dla zabudowy szeregowej (...). Skarżąca (jej pełnomocnik) nie kwestionuje, że w świetle powołanych wyżej przepisów pr. bud. i m.p.z.p., nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na obszarze MN, na działce o pow. mniejszej niż 360 m2. Bezsporne jest jednocześnie, że działki skarżącej, objęte inwestycją mają łącznie pow. 297 m2. Zarzuty skarżącej (pełnomocnika) sprowadzają w istocie do żądania pominięcia tego ograniczenia. Jako uzasadnienie tego żądania skarżąca wskazuje, że to nie ona doprowadziła do powstania spornych działek o pow. mniejszej niż wskazana w planie pod zabudowę, a skoro takie działki nabyła w dobrej wierze, to obecnie organ nie powinien jej uniemożliwiać zabudowy; przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są bezwzględnie obowiązujące, mają niższą rangę, niż przepisy ustawowe, a organ powinien należycie wyważyć słuszny interes skarżącej i interes publiczny (art. 7 k.p.a.) i w efekcie przyznać ochronę jej prawu własności, umożliwiając jej – na podstawie art. 9 pr. bud. – zabudowę własnej nieruchomości. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Organ obszernie opisał znaczenie planu miejscowego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego, a więc wiążącego wszystkie bez wyjątku podmioty, na danym obszarze. Należy więc powtórzyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Stanowi zatem źródło prawa wymienione wprost w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są ustaleniami zawartymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To, że przepisy planu miejscowego mogą ulegać zmianie nie oznacza, wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżącej, że nie mają charakteru "bezwzględnego". Tylko ubocznie należy uczynić uwagę, że przepisy ustawowe również podlegają zmianom. Wiążący charakter przepisów m.p.z.p. (podobnie jak każdego innego przepisu powszechnie obowiązującego) oznacza ponadto, że adresat normy prawnej ma się do nie zastosować dokładnie tak, jak z tej normy wynika. "Plan miejscowy [jako akt prawa miejscowego] upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie jego postanowień" (tak NSA w wyroku z dnia 24 marca 2023 r., I OSK 288/22). W rozpatrywanej sprawie związanie § 13 ust. 1 i 5 pkt 3a m.p.z.p. oznacza, że właściciel działki o pow. mniejszej niż 360 m2, nie może jej zabudować budynkiem mieszkalnym wolnostojącym, czy bliźniaczym. Należy podkreślić, że norma powyższa została sformułowana przez prawodawcę miejscowego (Radę Miasta Puławy) jednoznacznie i jasno. Przepis nie zawiera żadnego luzu, który umożliwiałby w pewnych określonych (wyjątkowych) sytuacjach taką zabudowę na mniejszych działkach. W związku z tym organy architektoniczno – budowlane mają obowiązek stosować ten przepis (normę w nim zawartą) ściśle, bez wyjątku. Za w pełni zasadne należy więc uznać wezwanie skarżącej w trybie art. 35 ust. 3 pr. bud. postanowieniem z dnia 27 listopada 2023r. do usunięcia nieprawidłowości poprzez doprowadzenie inwestycji do zgodności z § 13 ust. 5 pkt 3a m.p.z.p. Wbrew zarzutom, usunięcie tych nieprawidłowości nie było niewykonalne, skarżąca mogłaby powiększyć teren inwestycji (np. nabywając część nieruchomości sąsiedniej). Przepisy m.p.z.p. umożliwiają - jak trafnie zauważył Wojewoda Lubelski – scalenie działek w celu spełnienia wymagania określonego w § 13 ust. 5 pkt 3. Stosownie bowiem do § 13 ust. 5 pkt 7 m.p.z.p. – nieruchomości niespełniające warunków określonych w ust. 5 pkt 3 niniejszego paragrafu podlegają scaleniu z działkami sąsiednimi w zakresie niezbędnym dla zapewnienia tych warunków i dostępu do dróg oraz podlegają wtórnemu podziałowi. Wbrew zarzutom skarżącej, prawodawca miejscowy planując na obszarach o symbolach MN zabudowę o niskiej intensywności, zapewnił właścicielom nieruchomości powiększenie ich małych działek tak, by umożliwić im ich zabudowę. Wprowadzenie w interesie publicznym (ogółu mieszkańców na obszarze MN) wymagania niskiej intensywności zabudowy nastąpiło więc z poszanowaniem interesów prywatnych właścicieli nieruchomości o mniejszej powierzchni (słusznego interesu strony ubiegającej się o pozwolenie na budowę). Niewykonanie przez skarżącą wezwania określonego w postanowieniu z dnia 27 listopada 2023r. musiało prowadzić zatem do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z art. 35 ust. 5 pkt 1 pr. bud., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: 1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżącej, "sporządzenie projektu budowlanego przez uprawnionego architekta nie zwalnia organu administracji od wykonania obowiązku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. (...) Z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. wprost wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (tak wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., II OSK 90/21). Okoliczność zaprojektowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez uprawnionego architekta, stwierdzającego zgodność przyjętych rozwiązań z normami prawa budowlanego (art. 34 ust. 1 i 2 pr. bud.), sama w sobie nie przesądza o zgodności zaprojektowanych rozwiązań z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; zgodność bada organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ art. 9 ust. 1 pr. bud. należy podnieść, że przepis ten nie przewiduje odstępstwa od przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z nim - w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Przepis ten wprowadzający wyjątek od zasady, nie może być interpretowany rozszerzająco, a w konsekwencji nie może dotyczyć innych przepisów, niż techniczno-budowlane. Reasumując, decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie narusza obowiązujących przepisów, w tym wskazanych w skardze art. 34 ust. 1 i 2 i art. 9 pr. bud., ani przepisów postępowania tj. art. art. 7, 9, 11, 77, 8 0 i 107 § 3 k.p.a. Podstawą odmowy było stwierdzenie niezgodności inwestycji z m.p.z.p., której skarżąca - pomimo prawidłowego wezwania – nie usunęła. Z przytoczonych wyżej względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.