II SA/Lu 318/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], a także postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz W. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. – W. i S. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze i budynku gospodarczo – garażowego na działce nr 101 położonej przy ul. G. 12 w L. W piśmie datowanym na 21 lipca 2009 r. W. C. wystąpił ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ wysyłał mu zawiadomienia na błędny adres – ul. G. 2 m. 3. Jednocześnie wskazał, iż decyzja ta została mu doręczona w dniu 13 lipca 2009 r. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2009 r., nr [...] wydanym w oparciu o treść art. 145 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a., organ pierwszej instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 27 kwietnia 2009 r. Następnie, decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K. K. – W. i S. W.i pozwolenia na budowę, z uwagi na to, iż w razie jej uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania W. C., Wojewoda uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2009 r., nr [...] i odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, iż, zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania możliwe jest wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, tj. taką, od której, w myśl art. 16 § 1 k.p.a., nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę została doręczona W. C. dopiero w dniu 22 lipca 2009 r. (k. 52). Zatem, jak podniósł organ, mógł on wnieść od tej decyzji odwołanie, zgodnie z zawartym w jej treści pouczeniem, w ciągu czternastu dni od doręczenia, tj. do dnia 5 sierpnia 2009 r. W ocenie organu przedmiotowa decyzja stała się zatem ostateczna dopiero w dniu 5 sierpnia 2009 r. Tymczasem, co podkreślił organ, W. C. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w dniu 21 lipca 2009 r., przed dniem doręczenia mu decyzji z dnia 27 kwietnia 2009 r., a zatem wówczas, gdy decyzja ta nie była jeszcze ostateczna. W związku z powyższym, organ uznał, iż wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją, która w dniu złożenia tego wniosku nie była ostateczna, jest niedopuszczalny. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. C., domagając się jej uchylenia oraz podnosząc, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. była już ostateczna w dniu wniesienia przez niego wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na to, iż została ona doręczona A. M. w dniu 22 czerwca 2009 r. Wynikało to, jak podniósł skarżący, z pisma organu z dnia 17 lipca 2009 r. i z postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 4 sierpnia 2009 r. Skarżący wskazał, że niewniesienie przez niego odwołania, lecz wniosku o wznowienie postępowania, nastąpiło na skutek błędnego poinformowania go o stanie sprawy przez organy. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają prawo, stąd zasadne było ich uchylenie, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Przede wszystkim wskazać należy, iż za datę doręczenia W. C. decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ odwoławczy słusznie przyjął dzień 22 lipca 2009 r., bowiem pierwszego doręczenia tej decyzji, które nastąpiło w dniu 13 lipca 2009 r. nie można uznać za skuteczne. W dniu 13 lipca 2009 r. decyzję odebrała siostra skarżącego – A. M., przy czym ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika, czy była ona w dniu doręczenia domownikiem adresata, co warunkuje skuteczne doręczenie zastępcze pisma w rozumieniu art. 43 k.p.a., a udzielone jej przez skarżącego pełnomocnictwo datowane jest na dzień 21 lipca 2009 r. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji ponownie przesłał W. C. przedmiotową decyzję, którą w dniu 22 lipca 2009 r. (k. 52) odebrała A. M., ustanowiona przez skarżącego pełnomocnikiem w niniejszej sprawie (k. 79). Bezspornym jest, iż skargę o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. .W. C. wniósł w dniu 21 lipca 2009 r. Niewątpliwie zatem decyzja będąca przedmiotem tej skargi nie była ostateczna, nie upłynął bowiem czternastodniowy termin do złożenia odwołania od niej do organu wyższego stopnia, a nawet, z uwagi na to, iż decyzja doręczona została skarżącemu w dniu 22 lipca 2009 r., termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął jeszcze biegu. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ odwoławczy zasadnie uznał, że wznowienie postępowania zakończonego nieostateczną decyzją z dnia 27 kwietnia 2009 r., było niedopuszczalne. Jednakże zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Urzeczywistnienie tej zasady stanowi dyspozycja art. 127 § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z którym, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji wyższego stopnia. Z powyższego wynika, iż wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w tym trybem wznowieniowym. Ugruntowane jest w orzecznictwie NSA stanowisko, zgodnie z którym, wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności", powinno zostać rozpatrzone jako odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1851/00, LEX nr 54174; wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81 LEX nr 9608). Z uwagi na nadzwyczajny charakter postępowania ze skargi o wznowienie, powyższy pogląd jest aktualny na gruncie niniejszej sprawy. Zatem każde pismo wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do wniesienia odwołania powinno zostać rozpoznane w trybie zwykłym, niezależnie od podnoszonych w nim treści. Należy podkreślić, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji, ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Potraktowanie pisma wniesionego do organu odwoławczego przed upływem terminu do wniesienia odwołania jako żądania wznowienia postępowania zamyka stronie prawo do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy. Wprawdzie orzecznictwo i doktryna zgodnie uznają, iż odwołanie wniesione od decyzji przed doręczeniem jej stronie jest bezskuteczne, jednak w niniejszej sprawie pogląd ten nie ma zastosowania, bowiem po raz pierwszy decyzję doręczono skarżącemu w dniu 13 lipca 2009 r., co jest bezsporne. Wprawdzie doręczenie to było wadliwe (A. M., która je odebrała, nie była jeszcze wówczas pełnomocnikiem skarżącego), ale skarżący zapoznał się już wówczas z treścią decyzji. W takiej sytuacji pisma skarżącego, który otrzymał decyzję i działając w zaufaniu do organów państwa, zakwestionował postępowanie organu pierwszej instancji, nie można uznać za wniesione przedwcześnie, a co za tym idzie, bezskuteczne. Wskazać przy tym należy, iż nie można podzielić stanowiska skarżącego, zgodnie z którym organ pierwszej instancji wprowadził go w błąd co do ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 kwietnia 2009 r. Organ słusznie bowiem wskazał, iż decyzja ta stała się ostateczna wobec A. M., która odebrała ją już w dniu 17 czerwca 2009 r. Uostatecznienie się decyzji w stosunku do A. M. nie miało wpływu na możliwość odwołania się od tej decyzji przez skarżącego, któremu doręczono ją w terminie późniejszym, tj. w dniu 13 lipca 2009 r. Termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji biegnie bowiem niezależnie dla każdej ze stron od dnia doręczenia każdej z nich decyzji. Niemniej jednak wskazane uchybienia, dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mimo niezasadności części zarzutów, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji z dnia 5 października 2009 r. oraz postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 4 sierpnia 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosuje przepisy prawa, rozstrzygając w odpowiedniej procedurze i w odpowiedniej formie prawnej w przedmiocie pisma skarżącego datowanego na dzień 21 lipca 2009 r., określonego przez niego jako prośba o wznowienie postępowania. Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.