II SA/Lu 319/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na pismo Zastępcy Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników organu administracji publicznej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 3 kwietnia 2008 r. nazwanym "zażalenie" J. S. zaskarżył do Sądu pismo Zastępcy Prezydenta Miasta odmawiające wyłączenia ze sprawy dotyczącej wykupu lokalu mieszkalnego pracowników Urzędu Miasta. Skarżący podniósł, że w dniu 11 marca 2008 r. zwrócił się o wyłączenie dwóch pracowników Urzędu Miasta od brania udziału w sprawie z uwagi na prowadzone przez Prokuraturę Rejonową przeciwko nim postępowanie o przestępstwo z art. 231 k.k. W odpowiedzi na ten wniosek Zastępca Prezydenta zamiast postanowieniem, pismem z dnia 21 marca 2008 r. odmówił wyłączenia tych pracowników czym naruszył - zdaniem skarżącego - art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 26 k.p.a. W oparciu o powyższe wniósł o zmianę zaskarżonego stanowiska i wyłączenie ze sprawy wskazanych pracowników. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta wskazał, że postępowanie prowadzone przez Prokuraturę nie dotyczy pracowników Urzędu Miasta, lecz sprzedaży lokalu. Ponadto organ nie posiada wiedzy na temat tego postępowania. Nadto dnia 24 kwietnia 2008 r. została zawarta pomiędzy Gminą , a skarżącym umowa sprzedaży najmowanego przez niego lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 za zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca dla określenia właściwości sądów administracyjnych zastosował pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Sprawa sądowoadministracyjna to rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na zgodność z prawem działania organów wykonujących administrację publiczną. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy sprawa wszczęta przed sądem administracyjnym pismem z dnia 3 kwietnia 2008 r., nazwanym zażalenie, ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej czy też nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, analiza treści pisma J. S. prowadzi do wniosku, że nie stanowi ono skargi na żadną z form działania organu administracji publicznej (Prezydenta Miasta ) wskazanych w pkt 1-4 art. 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, postępowanie wszczęte pismem z dnia 11 marca 2008 r. o wyłączenie pracownika organu związane jest z domniemanymi przez skarżącego nieprawidłowościami w procedurze stosowanej przez Gminę przy sprzedaży lokali mieszkalnych, których Gmina jest właścicielem. Stąd też jego żądanie dotyczące wyłączenia pracowników Urzędu Miasta odpowiadających za sprzedaż mieszkań komunalnych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwana dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą (ust. 2). Protokół z przeprowadzonego przetargu oraz protokół z rokowań przy zbyciu w drodze bezprzetargowej stanowią podstawę do zawarcia umowy (ust. 3). Z powyższych przepisów bezspornie wynika, że odnośnie sprzedaży nieruchomości ustawa przewiduje dwa sposoby zawarcia umowy sprzedaży oraz umowy oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Pierwszy z nich to przetarg wskazany jako zasadniczy sposób zawarcia umowy, drugi to tryb bezprzetargowy. W związku z tym jednoznacznie wynika, że postępowanie w przedmiocie sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy odbywa się w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego i kończy się zawarciem umowy cywilnoprawnej. Zatem przeniesienie własności lokalu mieszkalnego nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a przepisy regulujące przedmiotową materię nie zawierają norm wskazujących na zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (również tych odnoszących się do wyłączenia pracownika organu). Mimo, iż sprzedaż lokali stanowiących własność gminy regulują normy materialnego prawa administracyjnego, jednakże czynność ta nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, że istotą stosunku administracyjnoprawnego jest władcze rozstrzygnięcie właściwego organu i wynikający stąd brak równości stron, podczas gdy nabycie nieruchomości i związane z tym czynności, są elementem treści stosunku o charakterze prywatnoprawnym, pozbawionym władztwa administracyjnego. Skarżący pominął, iż postanowienia umowy o sprzedaży nieruchomości są uzgadniane w toku rokowań i podlegają kodeksowej regule zawierania umów w trybie rokowań (art. 72 kodeksu cywilnego), wymagają zatem porozumienia co do wszystkich postanowień objętych rokowaniami. Istotę rokowań stanowi dialog pomiędzy dwoma potencjalnymi kontrahentami zmierzającymi do uzgodnienia woli zawarcia określonej umowy. Oznacza to, że brak zgodnych ustaleń co do treści umowy wywiera ten skutek, że nie dochodzi do jej zawarcia. Zgodnie z regułą prawa cywilnego zawarcie umowy przygotowanej w drodze rokowań następuje w chwili, gdy strony złożą zgodne oświadczenie woli. W przedmiotowej sprawie takim oświadczeniem woli jest podpis obu stron pod protokołem z rokowań, który zawiera wszystkie istotne warunki przeniesienia własności i stanowi podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 28 ust. 3 w zw. z art. 27 u.g.n.). W tym kontekście należy wskazać, iż niedopuszczalne jest wpływanie na stanowisko strony (Gminy ) odnośnie zapisów umowy poprzez składanie wniosku o wyłączenie pracownika organu gminy, któremu powierzono uprawnienia do negocjowania i zawierania umów o zbycie lokali mieszkalnych i który występuje w imieniu gminy i reprezentuje jej interesy. Mając na uwadze fakt zawarcia umowy i nabycia przez skarżącego przedmiotowego lokalu już tylko dla porządku należy wskazać, iż z przepisów omawianej ustawy nie wynika, by osobom uprawnionym do korzystania z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości (taką osobą jest skarżący) przysługiwało roszczenie do jednostki samorządu terytorialnego o zawarcie umowy. Złożenie wniosku o nabycie lokalu nie powoduje po stronie właściwego organu powstania obowiązku zbycia nieruchomości. Zawiadomienie o zamiarze zbycia nieruchomości jest ofertą, której przyjęcie nie powoduje zawarcia umowy sprzedaży, lecz otwiera wyłącznie następny etap - rokowań, a nieosiągnięcie zgody w trakcie ich prowadzenia niweczy dokonanie zbycia. Z tych względów pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 11 marca 2008 r. nie można uznać za postanowienie, bądź inny akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego. Pismo to mimo, iż wydane przez organ administracji publicznej nie ma charakter publicznoprawnego. Uznając, iż sporządzona umowa narusza prawa, nabywca lokalu może przykładowo w zależności od okoliczności wnieść do sądu powszechnego powództwo, czy to o stwierdzenie nieważności zawartej umowy (art. 58 § 1 k.c.) czy też o ustalenie nieistnienia obowiązku zawarcia umowy (art. 64 k.c.). Podsumowując, należy stwierdzić, iż z chwilą wszczęcia procedury zbycia nieruchomości czy to w trybie przetargowym czy bezprzetargowym pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a zainteresowanym podmiotem nawiązuje się nie stosunek administracyjnoprawny lecz cywilnoprawny, co jednocześnie stanowi o braku podstaw do uznania, że postępowanie przed organem jednostki samorządu terytorialnego w omawianej sprawie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. albo, że do tego postępowania stosuje się w określonym zakresie przepisy tego kodeksu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.