II SA/Lu 319/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. G. i M. M.-S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej zgody na lokalizację budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. G. i M. M.-S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "organ"), po rozpoznaniu wniosku J. G. i M. M.-S. (dalej także jako: "wnioskodawcy" lub "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 28, art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy własne postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]. [...] odmawiającej T. G. zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego na działce położonej w rejonie S.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] października 2018 r. wnioskodawcy zwrócili się do Wojewody L. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...].08.1964 r., L.dz. [...] Zawiadomieniem z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] Wojewoda L. przekazał wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Kolegium wystąpiło do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. o nadesłanie akt sprawy. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. stwierdził, że Wydział w zasobie akt budowlanych nie posiada dokumentacji w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...].08.1964 r., L.dz. [...] odmawiającej T. G. zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego na działce położonej w rejonie S.. Pismem z dnia [...].02.2019 r. wnioskodawcy zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznało za nieuzasadniony, utrzymując w mocy własne postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej T. G. zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego na działce położonej w rejonie S.. Organ, odwołując się do przepisów art. 28 i 61a § 1 k.p.a., stwierdził, że zarówno J. G., jak i M. M.-S. nie posiadają statusu strony w postępowaniu dotyczącym odmowy wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej na budowę domu mieszkalnego na działce w rejonie S. wydanej na rzecz ich ojca - T. G.. Jak wyjaśniło Kolegium wnioskodawcy wykazali, że nabyli spadek po zmarłym T. G. (postanowienie Sądu Rejonowego w L. sygn. akt II Ns [...] z [...].02.1992 r.). Należy jednak zauważyć, iż nie można spadkobiercom z mocy samego nabycia spadku (sukcesja generalna) przyznawać podmiotu strony we wszelkich postępowaniach administracyjnych, w jakich brał udział spadkodawca. Przede wszystkim spadkodawcy winni wykazać interes prawny w prowadzeniu na ich wniosek postępowania. Tak więc powinni oni wykazać np. iż są obecnie właścicielami bądź współwłaścicielami działki, którą nabyli w drodze spadkobrania i której dotyczyło postępowanie dotyczące odmowy wydania zgody na lokalizację budynku mieszkalnego (konkretnej działki położonej w rejonie S.). Nie można natomiast uznać, iż przeszły na nich prawa do nieruchomości, których zmarły w chwili śmierci [...].05.1990 r.) sam nie posiadał. Nie sposób uznać, iż wnioskodawcom przysługują prawa strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji budynku mieszkalnego na działce, która zmieniła właściciela. Zwrócić należy uwagę, że zarówno z dołączonych przez wnioskodawców dokumentów jak i zawartych twierdzeń we wniosku nie wynika, iż przysługuje im status strony postępowania. Odnosząc się do zgłoszonych w sprawie wniosków dowodowych Kolegium uznało, że przeprowadzenie tych dowodów jest niecelowe. Jak wskazano po pierwsze nie ma bezpośredniego związku między wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej zwrotu terenu będącego w użytkowaniu [...], a ustaleniem przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Po drugie Kolegium zwracało się o przesłanie akt postępowania do Urzędu Miasta L. i uzyskało odpowiedź, że w zasobie akt budowlanych tego organu nie ma takiej dokumentacji. Prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku zmierzającym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie jest możliwe w sytuacji, gdy z dostępnych dowodów i twierdzeń wnioskodawców jednoznacznie wynika, iż nie posiadają oni statusu strony postępowania. W takim stanie sprawy nie ma też podstaw do występowania do [...] w L. o przedłożenie Kolegium posiadanych przez ten podmiot dokumentów dotyczących wywłaszczenia działki. Nie ma podstawy prawnej do tego, aby organ administracji żądał od innych podmiotów wydania dokumentów, na podstawie podania pochodzącego od osoby nie mającej statusu strony w postępowaniu, celem późniejszego przekazania kopii takich dokumentów lub informacji o nich osobom nie mających statusu strony. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez wnioskodawców, którzy zarzucili, że przy rozstrzygnięciu naruszone zostały przepisy prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy i przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to: - art. 922 § 1 k.c. poprzez przyjęcie, że spadkobiercy T. G. nie nabyli w drodze sukcesji generalnej jego uprawnień do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym; - art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania; - art. 157 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania na żądanie strony; - art. 7 i 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania z urzędu; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wystąpienia do UM L. o inne dowody; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego dlaczego prawa strony nie przechodzą na spadkobierców. Jak wskazali skarżący z tego, iż spadkodawca T. G. nie był właścicielem działki w chwili śmierci nie wynika, iż jako były właściciel nie miał roszczeń o odszkodowanie z tytułu odmowy udzielenia zgody na lokalizację jeśli była ona bezprawna lub w innej sytuacji roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej konkretnej sytuacji nie chodzi o "przyznawanie podmiotu strony we wszelkich postępowaniach administracyjnych, w jakich brał udział spadkodawca", ale o udział w tym jednym postępowaniu, w którym prawo administracyjne nie ogranicza zastosowania prawa cywilnego. Spadkobiercy powinni wykazać, że są właścicielami działki wtedy, gdyby starali się na przykład o udzielenie pozwolenia na budowę domu na tej działce, a nie w przypadku, gdy zamierzają się starać o odszkodowanie z tytułu wydania wadliwej decyzji administracyjnej. W tym przypadku nie chodzi o zgodę na lokalizację budynku mieszkalnego na tej działce, ale o staranie się o odszkodowanie z tytułu wydania wadliwej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżących z takiego wywodu wynika, że wnioskodawcy są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej T. G. zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego na działce położonej w rejonie S. uznając, że wnioskodawcy, będący następcami prawnymi T. G. (jego spadkobiercami), nie posiadają statusu strony w postępowaniu dotyczącego odmowy wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej na budowę domu mieszkalnego na rzecz ich ojca - T. G.. Istota zaistniałego w sprawie sporu na tym etapie postępowania sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy wnioskodawcy posiadają interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej T. G. zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego na działce położonej w rejonie S.. W sytuacji, gdy skarżący, będący spadkobiercami T. G., swe prawa wywodzą od poprzednika prawnego, rozstrzygnięcie powyższej kwestii sprowadza się w istocie do ustalenia, czy interes taki posiadał w chwili otwarcia spadku T. G.. Organ uznał, że wnioskodawcy w celu wykazania interesu prawnego w prowadzeniu postępowania powinni wykazać, że są obecnie właścicielami bądź współwłaścicielami działki, którą nabyli w drodze spadkobrania i której dotyczyło postępowanie dotyczące odmowy wydania zgody na lokalizację budynku mieszkalnego (konkretnej działki położonej w rejonie S.). W sytuacji zaś, gdy T. G. w chwili śmierci [...]05.1990 r.) sam tej działki nie posiadał nie można uznać, iż przeszły na skarżących prawa do nieruchomości, których nie posiadał sam spadkobierca. Tego rodzaju wnioskowania nie można uznać za prawidłowe z tej podstawowej przyczyny, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie zawsze musi wynikać z faktu posiadania przez stronę prawa własności nieruchomości objętej postępowaniem. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Dla uzyskania przymiotu strony konieczne jest ustalenie, czy wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego może oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Konieczne jest zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw stron. Co ważne podstawą interesu prawnego nie musi być przy tym wyłącznie norma prawa administracyjnego. Interes prawny może wynikać również z prawa cywilnego, tj. przepisów prawa cywilnego wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną daną decyzją administracyjną. We wniesionej skardze wnioskodawcy wprost wskazali, że swój interes prawny opierają na tym, że zamierzają się starać o odszkodowanie z tytułu wydania wadliwej decyzji administracyjnej, zaś z tego, iż T. G. nie był właścicielem działki w chwili śmierci nie wynika, że jako były właściciel nie miał roszczeń o odszkodowanie z tytułu odmowy udzielenia zgody na lokalizację jeśli była ona bezprawna lub w innej sytuacji roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Także w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podkreślali oni, że wskutek wydania kwestionowanej decyzji o odmowie zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego T. G. sprzedał działkę z wielką stratą w dniu [...] grudnia 1964 r., ponieważ w 1957 r. nabył ją za cenę ponad dwukrotnie wyższą, jak też, że poniósł on w związku z tym wielką stratę ponieważ sprzedał działkę za cenę rażąco odbiegającą od cen wolnorynkowych działek budowlanych (k.8-9 akt administracyjnych). Twierdzenia takie uznać należy za wysoce prawdopodobne albowiem oczywistym jest, że wydanie decyzji o odmowie zgody na lokalizację budynku mieszkalnego musiało negatywnie wpłynąć na wartość działki posiadanej przez poprzednika prawnego wnioskodawców. Z powyższym wiązał się niewątpliwie uszczerbek (strata) w majątku poprzednika prawnego skarżących, który, o ile spełnione zostałyby także pozostałe przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, podlegałby wyrównaniu na zasadach określonych w prawie cywilnym. W przyjętym w naszym porządku prawnym modelu odpowiedzialności za szkody wyrządzoną władczym działaniem władz publicznych możność domagania się odszkodowania uzależniona została co do zasady od ustalenia w odrębnym postępowaniu, że działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej było niezgodne z prawem. Tak również jest w przypadku szkody wyrządzonej przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje bowiem art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego, który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Z powyższego wynika, że podstawowym warunkiem dochodzenia odszkodowania za wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej jest uprzednie, a więc wcześniejsze stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji administracyjnej. Jednym z tego rodzaju postępowań, w których można stwierdzić niezgodność z prawem decyzji administracyjnej, jest takie postępowania jakie zainicjowali skarżący, tj. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W sytuacji, gdy wydana decyzja o odmowie zgody na lokalizację budynku mieszkalnego wpływała na sytuację majątkową poprzednika prawnego skarżących (wpływała na jego prawa), zaś warunkiem skutecznego dochodzenia odszkodowania z tytułu wydania tej decyzji pozostaje przesądzenie we właściwym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym niezgodność decyzji z prawem, uznać należy, że leżące u podstaw interesu prawnego skarżących, będących następcami prawnymi T. G., przepisy prawa cywilnego zostały we właściwy i wystarczający sposób powiązane z sytuacją prawną wnioskodawców, która zostanie ukształtowana decyzją administracyjną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej na budowę budynku mieszkalnego na działce w rejonie S.. Reasumując stwierdzić należy, że co do zasady wnioskodawcy posiadają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego albowiem decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji będzie oddziaływać na sferę uprawnień skarżących - przysługujących im roszczeń odszkodowawczych, wynikających z przepisów prawa cywilnego. Oceny takiej nie zmienia w żaden sposób to, że mając na uwadze datę, w jakiej wydana została kwestionowana przez skarżących decyzja, wysoce prawdopodobnym wydaje się, że zgłaszane przez wnioskodawców roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu. Jednakże w polskim porządku prawnym przedawnienie roszczenia uwzględniane jest co do zasady jedynie na zarzut dłużnika. Możliwe jest także zrzeczenie się korzystania z zarzutu przedawnienia, jak także nieuznanie takiego zarzutu przez sąd. Okoliczności takich nie można w żadnym razie przesądzić już na etapie obecnego postępowania administracyjnego, w związku z czym nie można także przyjąć, że zgłaszane przez wnioskodawców roszczenia odszkodowawcze są oczywiście nieuzasadnione. Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący rozpatrzona przez organ. Organ nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ w sposób nieprawidłowy zastosował także przepisy art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a. Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Opisane naruszenia przepisów postępowania dotyczyły kwestii związanych z ustaleniem posiadania przez wnioskodawców statusu strony i związanej z tym możności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a zatem były to naruszenia, które kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem tego, że co do zasady uznać należy, iż skarżący posiadają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego. Przesądzenie powyższej okoliczności nie oznacza, co oczywiste, przesądzenia kwestii samej zasadności zgłoszonego żądania. Dokonując oceny zasadności zgłoszonego żądania organ kierować się winien przesłankami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. oraz właściwymi przepisami materialnego prawa administracyjnego, jak też powinien uwzględnić - wynikające z art. 156 § 2 k.p.a. - ograniczenia w możności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym także te wynikające z faktu wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składał się wpis od skargi w wysokości [...] zł (k.21).