II SA/Lu 32/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Starosty z dnia [..] r. nr. [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz I. B. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 29 grudnia 2005r. do Starosty wpłynął wniosek I. i S. B. o uregulowanie stanu prawnego działek nr. 54, 55/3 i 50/1, położonych w miejscowości K. Organ potraktował podanie jako wniosek o wypłatę odszkodowania za powyższe działki w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U Nr 133, poz. 872 ) i w piśmie z dnia 29 listopada 2006r. wskazał na konieczność dołączenia ostatecznej decyzji wojewody potwierdzającej przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Jednocześnie wyjaśniono, że ustalenie i wypłata odszkodowania może być rozstrzygnięta dopiero po uzyskaniu wspomnianej decyzji. W dniu 21 stycznia 2011r. do Starosty wpłynęło kolejne pismo stron z dnia 17 stycznia 2011r., w którym wnieśli o wypłacenie odszkodowania za działki 54/4 i 55/5 zajęte po drogę powiatową nr 2228L. Decyzjami z dnia [...] Wojewoda potwierdził, że nieruchomość, której dotychczasowym właścicielem był S. B., oznaczona według ewidencji gruntów Gmina K. jako działka 54/4 o powierzchni 0.0116m2 oraz działka nr 55/5 o powierzchni 0,0152m2, której dotychczasowymi współwłaścicielami byli I. B. i S. B., zajęte pod drogę publiczną 22736 ( nowy nr 2228 L ) o przebiegu od drogi 830 J. – M. do drogi 747, z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Powiatu L. Kolejną decyzją z dnia [...] Starosta przyznał byłym właścicielom za obie powyższe działki odszkodowanie w wysokości 39 410 złotych. Z kolei Wojewoda decyzją z dnia [...] stwierdził jej nieważność argumentując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie tylko bowiem w jednej decyzji ustalono łączne odszkodowanie za odrębne działki, posiadające odrębne księgi wieczyste i będące własnością odrębnych podmiotów, to wniosek z dnia 28 grudnia 2005r. podpisany tylko przez I. B., nie dotyczył wypłaty odszkodowania. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta wniosek rozdzielił i decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia i wypłaty I. i S. B. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka 55/5. Tym razem Starosta uznał, że wniosek z dnia 28 grudnia 2005r. dotyczył wyłącznie uregulowania stanu prawnego działek nr 54 i 55/3 ( obecnie po podziale nr 54/4 i 55/5 ). Właściwy wniosek został złożony dopiero 17 stycznia 2011r., a więc po dacie 31 grudnia 2005r. wyznaczonej przez art. 73 ust. 4 wspomnianej ustawy z dnia 13 października 1998r. Po tym zaś terminie roszczenie o wypłatę odszkodowania wygasa. Powyższe stanowisko podtrzymał Wojewoda w decyzji z dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. B. decyzję Wojewody uznała za krzywdzącą. W jej mniemaniu wniosek o uregulowanie stanu prawnego działek obejmował również wypłatę odszkodowania za zajęty grunt pod drogę powiatową. Akcentowała, że Starosta nie wzywał jej do uzupełnienia wniosku i wyjaśnienia podania, a samo postępowanie prowadzono od początku zgodnie z jej intencją w kierunku ustalenia wysokości odszkodowania. Wniosek z dnia 17 stycznia 2011r traktowała jako uzupełnienie wniosku wcześniejszego, skoro przez kilka lat sprawa nie była załatwiona. Ponadto poniosła koszty związane z podziałem działek. W jej ocenie nie doszło do wygaśnięcia roszczenia o wypłatę odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powielając przedstawioną już argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przedstawiona przez Wojewodę motywacja, mająca uzasadnić brak podstaw żądania skarżącej, nie może uzyskać aprobaty. Rzeczywiście, według art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zmianami ) odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999r stały się z mocy prawa własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego jest wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Nie można jednak, jak to uczynił Wojewoda, jednoznacznie przyjąć, że wniosek skarżąca wraz z mężem złożyli dopiero 17 stycznia 2011r. Wywód ten opiera się bowiem na niezrozumiałym i pozbawionym rzeczowej argumentacji zdyskredytowaniu wcześniejszego ich pisma z dnia 28 grudnia 2005r. Prawdą jest, że wniesiono w nim jedynie o uregulowanie stanu prawnego działek 54,55/3 i 50/1 położonych w miejscowości K. i nie zostało podpisane przez S. B. Równie oczywiste jest jednak, że nawet tak sformułowane żądanie nie budziło żadnych zastrzeżeń Starosty co do zamysłów wnioskodawców. W piśmie z dnia 29 listopada 2006r. ( a więc sporządzonym nie wiadomo dlaczego niemal rok od daty wniosku ) jasno dał wyraz przekonaniu, że powołane podanie dotyczy wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ust.1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998r. Podobna uwaga płynie z treści protokołu rozprawy, jaka miała miejsce 27 października 2011r. oraz celu wyceny nieruchomości wskazanym w operacie szacunkowym sporządzonym 7 września 2011r. Na tej podstawie prawnej orzeczono również odszkodowanie w decyzji z dnia 7 listopada 2011r. Niezrozumiałym jest w tej sytuacji kwestionowanie podania, jako dotyczącego wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Nawet przyjmując, że wniosek z dnia 28 grudnia 2005r. wprost nie odnosił się do wypłaty odszkodowania, to przywołana ocena, powtórzona również przez Wojewodę, musi być uznana za przedwczesną i nazbyt formalistyczną. W sytuacji, gdy treść podania budziła wątpliwości, należało wezwać skarżących do sprecyzowania żądania, korzystając z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 kpa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że organ nie jest władny do samodzielnej kwalifikacji podań, może to bowiem doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Co więcej, organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia ( wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2008r. II OSK 1774/07 i 6 października 2010r. II OSK 1488/09 oraz podane tam orzecznictwo opublikowane w Legalis ). W rozpoznawanej sprawie nie tylko jednak nie dochowano powyższych obowiązków, ale zignorowano wyjaśnienia skarżącej co do zakresu wniosku z dnia 28 grudnia 2005r. zawarte w pismach z dnia 17 stycznia 2011r i 28 marca 2012r., gdzie jednoznacznie określa się go jako żądanie wypłaty odszkodowania. Zwrócić należy również uwagę, że w piśmie z dnia 17 stycznia 2011r. skarżąca wskazała na brak podziału gruntu i decyzji wojewody o przejęciu gruntu zajętego pod drogę publiczną jako powody dotychczasowego nie wypłacenia odszkodowania. Te właśnie okoliczności podał również Starosta w piśmie z dnia 26 listopada 2006r., usprawiedliwiając brak rozstrzygnięcia w sprawie. Zaniedbanie organu jest widoczne tym bardziej, jeśli mieć na względzie upływ w dniu 31 grudnia 2005r. terminu do zgłoszenia żądania wypłaty odszkodowania. Znamienne jest również, że kwestionując żądanie skarżącej nie wskazano jednocześnie, jaką okoliczność należało rozumieć pod pojęciem uregulowania stanu prawnego działek, co mogło tłumaczyć zachowanie organu. Podania nie dyskwalifikuje także brak jego podpisania przez S. B. Jeśli złożyli go oboje małżonkowie, Starosta miał uzasadnione podstawy, aby potraktować I. B. nie tylko jako wnioskodawcę, ale także jako pełnomocnika męża, skoro ich interesy były zbieżne. Zauważyć trzeba, że art. 33 § 4 kpa pozwala w przypadkach mniejszej wagi na zaniechanie żądania pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Ocena powyższych przesłanek, pozwalających na prowadzenie postępowania bez przedstawienia pełnomocnictwa, należała w tej sytuacji do organu. Co więcej, nawet, gdyby uznać za konieczne uzyskanie podpisu strony, nie można było pozostawić omawianego pisma bez rozpoznania z pominięciem wcześniejszego jej wezwania w art. 64 § 2 kpa do usunięcia tego braku formalnego ze wskazaniem terminu i z pouczeniem o skutkach niewykonania tej czynności. Jeśli czynności nie wykonano, nie ma powodu do odmiennej oceny pisma z dnia 28 grudnia 2005r., niż dokonana przez Starostę w toku postępowania, pozostającej w zgodzie z żądaniem skarżącej. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art.205 § 1 wspomnianej ustawy.