II SA/Lu 320/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi N. Spółka [...] w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) z upoważnienia Prezydenta Miasta L. stwierdzono niezbędność wejścia przez J. L. na teren sąsiedniej działki nr [...], położonej przy ul. P. [...] w L., stanowiącej własność X Sp. z o.o. z siedzibą w W., celem wykonania robót zabezpieczających (otynkowanie, malowanie, uzupełnienie obróbek blacharskich) elewację zachodnią garażu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w L. bezpośrednio przy granicy działki nr [...] z zachowaniem następujących granic i warunków korzystania z działki nr [...]: 1) dojście do przewidywanego miejsca prowadzenia robót budowlanych pasem terenu przebiegającym od strony bramy ogrodzenia nieruchomości przy ul. P. [...] do istniejącego garażu przy ul. [...] w L., zgodnie z przedłożonym rysunkiem identyfikującym miejsce dojścia i lokalizacji terenu objętego zajęciem, 2) pas terenu nieruchomości podlegający zajęciu, niezbędny do prowadzenia robót budowlanych i umieszczenia materiałów budowlanych oraz urządzeń /segmentu niskiego rusztowania/ - pow. 17 m2, - szerokość 2.5 m, wzdłuż ściany garażu przy ul. P. [...], 3) termin korzystania z nieruchomości przy ul. P. [...] w L., liczony od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności - 6 dni roboczych. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną z upoważnienia Wojewody L. na skutek odwołania X sp. z o.o., decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy w części dotyczącej orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki nr [...], położonej przy ul. P. [...] w L., celem wykonania wymienionych wyżej robót budowlanych i uchylona w części dotyczącej ustaleń zawartych w pkt 1, 2 i 3. Uchylając decyzję w tej części, organ odwoławczy ustalił dojście do miejsca wykonania robót od strony północnej działki nr [...], określił szerokość pasa terenu na działce nr [...] wzdłuż ściany garażu usytuowanego na działce nr [...], z którego należy wykonać roboty budowlane na 1,1-1,2 m, zaś jako termin wykonania robót wskazał okres od [...] kwietnia 2013 r. Powołując się na treść art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ drugiej instancji podniósł, że zasadne było podjęcie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia w trybie art. 47 ust. 2 powołanej ustawy. J. L. wykonał bowiem wskazane w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego czynności zmierzające do porozumienia się z właścicielem działki nr [...] w kwestii wejścia na teren tej działki celem wykonania robót budowlanych. We wniosku z dnia [...] września 2012 r., skierowanym do Urzędu Miasta L., Wydziału Architektury i Budownictwa, o wydanie decyzji rozstrzygającej o niezbędności wejścia na teren działki nr [...] J. L. poinformował o zgłoszeniu organowi w dniu [...] grudnia 2011 r. zamiaru wykonania robót zabezpieczających ścianę garażu. W zgłoszeniu podał, że zamierza otynkować, pomalować i zabezpieczyć obróbkami blacharskimi ścianę garażu. Do wniosku dołączył pisma skierowane do X Sp. z o.o. o udzielenie zgody na wejście na teren należący do spółki i odpowiedzi, z których wynikało, że spółka nie wyraziła na to zgody. Organ wyjaśnił dalej, że po wezwaniu przez organ pierwszej instancji wnioskodawcy w dniu [...] września 2012 r. o uzupełnienie wniosku J. L. wniosek uzupełnił. Zainteresowany określił w nim wielkość terenu na działce nr [...] niezbędnego dla wykonania remontu ściany i przewidywany czas wykonania robot budowlanych. Jednocześnie do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo X Sp. z o.o., w którym spółka przedstawiła przesłanki zawieszenia postępowania - niezakończone, wszczęte z kolei na wniosek spółki, przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie zgodności zabudowy działki [...] z projektem i warunkami wydanego dla J. L. pozwolenia na budowę. Organ dodał, że w wyniku rozpatrzenia zażalenia J. L. na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2012 r. zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie wydania J. L. decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, Wojewoda L. postanowieniem ostatecznym z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił postanowienie Prezydenta Miasta L. i umorzył postępowanie przed tym organem w przedmiocie zawieszenia postępowania. Organ pierwszej instancji został zatem zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła X Sp. z o.o. w W., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji wobec niespełnienia przesłanek (nieuzgodnienie sposobu, zakresu i terminów korzystania z obiektu, a w szczególności braku propozycji ewentualnej rekompensaty z tego tytułu przez J. L.); 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieokreślenie granic niezbędnej potrzeby (dojście od strony północnej działki nr [...] nie określa granic niezbędnej potrzeby, ponieważ umożliwia poruszanie się po całej działce od jej północnej granicy do ściany przedmiotowego garażu); 3) trwałą niewykonalność stanowiącą konsekwencję naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez ustalenie, że roboty powinny być wykonane w pasie 1,1-1,2 m, która to wartość jest niezrozumiała i nie podlega logicznemu definiowaniu. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz o zasądzenie od Wojewody L. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, przytaczając tezy orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących zagadnienia niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych, skarżąca wyjaśniła, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi na pismo z dnia [...] września 2012 r., a wobec tego nie ziściła się przesłanka uprawniająca J. L. do wystąpienia o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Decyzja ta została zatem wydana przez organ przedwcześnie, tj. jeszcze przed zakończeniem uzgadniania warunków wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Spółka dodała, że z pisma skierowanego do J. L., datowanego na [...] lipca 2012 r. wyraźnie wynikało, że spółka umożliwi mu wejście na teren jej działki po udzieleniu informacji wynikających z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności skargi, organ podniósł, że określona w decyzji szerokość pasa gruntu na działce nr [...] dotyczy obecnej szerokości przestrzeni pomiędzy ścianą garażu a kontenerem, która zmierzona przez J. L. wynosi 1,2 m, zaś przez spółkę – 1,1 m. Podana w decyzji szerokość pasa nie została zakwestionowana przez J. L., gdyż z terenu pomiędzy jego garażem a kontenerem ustawionym na działce nr [...] niewątpliwie można otynkować ścianę garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta L. decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę do wydania tych decyzji stanowi art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w myśl którego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Konieczną przesłanką wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest brak zgody właściciela tej nieruchomości na wejście na jej teren. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne. Wbrew zarzutowi skargi, organy zasadnie przyjęły, że w niniejszej sprawie prowadzone były między stronami rokowania, o których mowa w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, które nie doprowadziły do porozumienia między skarżącą spółką a J. L. Prośbę o wyrażenie zgody na wejście na teren działki nr [....] w celu wykonania robót budowlanych na elewacji zachodniej ściany garażu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w L. J. L. skierował do spółki w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. W odpowiedzi na prośbę spółka w piśmie datowanym na [...] lipca 2012 r. wskazała, że udzieli zgody na wejście na teren należącej do niej działki nr [...] pod warunkiem doprecyzowania pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. poprzez określenie: 1) przewidywanego sposobu korzystania z nieruchomości, 2) terminu korzystania z nieruchomości, 3) zakresu i rodzaju robót, które mają zostać wykonane z nieruchomości nr [...] oraz przez potwierdzenie niezgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu od planowanych przez J. L. robót budowlanych. W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. J. L. wyjaśnił, że: 1) przewidywany sposób korzystania z nieruchomości spółki polega na ustawieniu na niej segmentu rusztowania, tzw. warszawskiego przy ścianie garażu; 2) proponowany termin wykonania robót budowlanych to [...] sierpnia 2012 r.; 3) przewidywany zakres i rodzaj robót budowlanych to: otynkowanie, pomalowanie i uzupełnienie obróbek blacharskich na ścianie zachodniej przedmiotowego garażu; 4) zgłoszenia tych robót dokonał w dniu [...] grudnia 2011 r. (posiada zwrotne potwierdzenie odbioru zgłoszenia przez organ) i organ nie wniósł w terminie sprzeciwu od zgłoszenia. W odpowiedzi spółka wystosowała do J. L. pismo z dnia [...] września 2012 r., w którym wyjaśniła, że nadal nie znajduje podstaw do wyrażenia zgody na wejście wnioskodawcy na teren należącej do niej działki nr [...], gdyż pismo z dnia [...] lipca 2012 r. nie zawiera wszystkich niezbędnych informacji. Ponadto spółka podniosła, że pojawiła się nowa okoliczność polegająca na podjęciu działań mających na celu wyjaśnienie wątpliwości związanych z legalnością wybudowania na działce nr [...] garażu, którego dotyczą będące przedmiotem niniejszej sprawy roboty budowlane. Z powyższego jednoznacznie wynika brak zgody spółki na wejście J. L. na teren należącej do niej działki nr [...] w celu wykonania wymienionych wyżej robót budowlanych. Spółka odmówiła wyrażenia zgody, mimo iż J. L. doprecyzował swoją prośbę z dnia [...] czerwca 2012 r. w zakresie wskazanym w piśmie spółki z dnia [...] lipca 2012 r. Skoro J. L. w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił wszelkie wątpliwości, jakie podniosła spółka w piśmie z dnia [....] lipca 2012 r., a mimo to spółka oświadczyła, że "nadal nie znajduje podstaw do wyrażenia zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, gdyż odpowiedź inwestora nie zawiera wszystkich niezbędnych informacji", nie precyzując, o jakie informacje chodzi, to zasadnie inwestor uznał, że spółka nie wyraża zgody na wejście na teren działki nr [...], co otwierało mu drogę do wystąpienia o umożliwienie mu wejścia na teren tej działki do organu administracji. Należy ponadto wyjaśnić, że podnoszona przez spółkę okoliczność podjęcia z jej inicjatywy przez organ nadzoru budowlanego działań w celu sprawdzenia legalności wybudowania przedmiotowego garażu nie ma dla kwestii wyrażenia zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości żadnego znaczenia. Przesłanka "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" występuje, gdy posadowione budynki znajdują się na granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innej możliwości wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. Z żadnego przepisu nie wynika natomiast, by przesłanką zastosowania art. 47 Prawa budowlanego była legalność wzniesienia obiektu budowlanego, w którym mają być wykonane roboty budowlane. Sąd podziela linię orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2005 r., wydanym w sprawie II OSK 15/05, (Lex nr 194720), według której legalność obiektu budowlanego nie przesądza o wystąpieniu potrzeby wykonania robót budowlanych i w związku z tym o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Podniesiony w skardze zarzut przedwczesnego wydania decyzji stwierdzającej niezbędność wejścia J. L. na teren sąsiedniej działki nr [...] jest zatem chybiony. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy podnieść, że w decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego konieczne jest określenie "granic niezbędnej potrzeby", to jest precyzyjne wskazanie rodzaju prac przygotowawczych lub robót budowlanych, a także zakresu przestrzennego zajęcia nieruchomości. Ponadto w decyzji tej należy określić warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości, co – jak wskazuje się w doktrynie – może sprowadzać się przykładowo do wskazania maksymalnego okresu zajęcia cudzej nieruchomości (por. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 428). Wbrew stanowisku skarżącej, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy określił w sposób dostatecznie precyzyjny granice niezbędnej potrzeby wejścia J. L. na teren działki nr [...]. Wskazał bowiem rodzaj i zakres planowanych robót budowlanych (wykonanie robót zabezpieczających: otynkowanie, malowanie, uzupełnienie obróbek blacharskich elewacji zachodniej ściany garażu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w L. bezpośrednio przy granicy działki nr [...]), ustalił dojście do miejsca wykonania robót od strony północnej działki nr [...], ponadto określił szerokość pasa terenu na działce nr [...] wzdłuż ściany garażu usytuowanego na działce nr [...], z którego należy wykonać roboty budowlane na 1,1-1,2 m, zaś jako termin wykonania robót wskazał okres od [...] kwietnia 2013 r. Powyższe jasne, precyzyjne i jednoznaczne w swej treści dane nie dają podstaw do stwierdzenia, że organ nie spełnił warunku określenia granic niezbędnej potrzeby, o którym mowa w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu nieokreślenia w zaskarżonej decyzji propozycji rekompensaty z tytułu korzystania z działki nr [...], należy podkreślić, że w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego jest mowa o uzgodnieniu pomiędzy wnioskodawcą a właścicielem sąsiedniej nieruchomości ewentualnej rekompensaty z tytułu korzystania z tej nieruchomości. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "ewentualnej" oznacza, że określenie sposobu rekompensaty nie jest obligatoryjnym elementem sentencji decyzji stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W razie braku rozstrzygnięcia w tej kwestii zastosowanie ma bowiem art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, po zakończeniu robót jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Nie sposób również podzielić zarzutu trwałej niewykonalności zaskarżonej decyzji, stanowiącej konsekwencję naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez ustalenie, że roboty powinny być wykonane w pasie 1,1-1,2 m, która to wartość jest niezrozumiała i nie podlega logicznemu definiowaniu. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że sąd ocenia decyzję według stanu prawnego i faktycznego na datę jej wydania. W tej dacie przedmiotowa decyzja była wykonalna. Określenie przez organ pasa nieruchomości oznaczonej jako działka [...], z której wnioskodawca mógł wykonać wnioskowane roboty budowlane na 1,1 – 1,2 m jest wartością w pełni czytelną i precyzyjną. Organ określił tę wartość, przyjmując tolerancję 10 cm, co było uwarunkowane różnicami w pomiarach dokonanych przez skarżącą i wnioskodawcę, która mogła wynikać z różnych odległości pomiędzy ustawionym na działce nr [...] kontenerem a ścianą garażu na działce nr [...]. Prawidłowo zatem organ określił szerokość pasa gruntu w pewnym przedziale odległości. Ponadto z zaskarżonej decyzji nie wynika, by zajęcie pasa gruntu na działce [...] w celu wykonania określonych w decyzji robót budowlanych wymagało przesunięcia przedmiotowego kontenera, co niesłusznie podnosi autor skargi. Sąd nie dopatrzył się również innych uchybień przepisom prawa materialnego, czy przepisom postępowania, które dawałyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, co obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Jednocześnie należy wyjaśnić, że określony w zaskarżonej decyzji termin wykonania robót budowlanych na działce nr [...] upłynął, w związku z czym J. L. nie może aktualnie skorzystać z przyznanych tą decyzją uprawnień. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.