II SA/Lu 320/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. M.-S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji ogrodu botanicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. M.-S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "organ"), po rozpoznaniu wniosku M. M.-S. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 28, art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy własne postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego nieważności decyzji wydanej na rzecz [...] w L. o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L. wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] marca 1968 r., L.dz. [...] (w sentencji decyzji błędnie wskazano numer [...]). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Wojewody L. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] Wojewoda L. przekazał wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Kolegium wystąpiło do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. o nadesłanie akt sprawy. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. stwierdził, że Wydział w zasobie akt budowlanych nie posiada dokumentacji w tej sprawie. Tym samym Kolegium nie dysponuje egzemplarzem decyzji o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L. wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] marca 1968 r., L.dz. [...] Fakt, że taka decyzja na rzecz [...] w L. została wydana wynika z załączonej do wniosku treści odpisu aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z dnia [...] września 1972 r. umowy sprzedaży przez M. D. M. nieruchomości księga wieczysta nr [...] o pow. 1067 m2 na rzecz Skarbu Państwa - [...] w L.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na rzecz [...] w L. o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L. wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] marca 1968 r., L.dz. [...] Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. wnioskodawczyni zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznało za nieuzasadniony, utrzymując w mocy własne postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego nieważności decyzji wydanej na rzecz [...] w L. o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L. wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] marca 1968 r., L.dz. [...] Organ, odwołując się do przepisów art. 28 i 61a § 1 k.p.a., stwierdził, że M. M.-S. nie była stroną decyzji o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L. wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] marca 1968 r., [...] na rzecz [...] w L.. Wnioskodawczyni nie posiada także praw strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że zarówno z dołączonych przez nią dokumentów jak i zawartych twierdzeń we wniosku nie wynika, iż przysługuje jej status strony postępowania. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że strona zbyła nieruchomość położoną w dzielnicy S. na rzecz [...] w L. (akt notarialny rep. A Nr [...] z dnia W [...].09.1972 r.), tym samym w chwili obecnej nie może już być uznawana za stronę w postępowania ze względu na przysługujące jej prawo własności. W ocenie organu nie ma także podstaw do przyznania M. M.-S. przymiotu strony postępowania na podstawie powoływanego przez nią rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20.05.1966 r. (M.P. z 1966r. Nr 25, poz. 129). Zdaniem Kolegium analiza przepisów § 15 ust. 1 pkt 4 i 19 ust. 2 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że dotyczyły one trybu postępowania w sprawach dotyczących wydawania decyzji o lokalizacji szczegółowej. W żadnym przypadku nie można jednak uznać, iż na podstawie tych przepisów można opierać interes prawny M. M.-S. do występowania jako strona w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność, iż wydanie decyzji powinno zostać podane do wiadomości na tablicy ogłoszeń nie skutkuje przypisaniem wnioskodawczyni uprawnień strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Za niezasadne uznał także organ zarzuty naruszenia postępowania postawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są zasadne. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez M. M.-S., którzy zarzuciła, że przy rozstrzygnięciu naruszone zostały przepisy prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy i przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to: - § 19 ustęp 2 i § 15 ustęp 1, punkt 4 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. (Monitor Polski z 1966 roku, Nr 25, Poz. 129) poprzez pominięcie tego przepisu prawa materialnego jako mającego wpływ na ustalenie interesu prawnego wnioskodawczyni; - art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania; - art. 157 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania na żądanie strony; - art. 7 i 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania z urzędu; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wystąpienia do UM L. o inne dowody. W uzasadnieniu skargi wnioskodawczyni wskazała, że stwierdzenia organu nie są poprawne ani pod względem logicznym ani pod względem prawnym. Po pierwsze, aby zbyć nieruchomość na rzecz [...] w L. M. M.-S. musiała być stroną czynności notarialnych, a tak zwany dobrowolny wykup nieruchomości w obecnym stanie prawnym traktowany jest na równi z wywłaszczeniem. Ograniczenie praw osoby wywłaszczanej w pierwszym etapie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego wydawania decyzji lokalizacyjnej nie może być podstawą do odmowy uznania jej za stronę w całym postępowaniu wywłaszczeniowym. Decyzja lokalizacyjna była ważnym, ale nie jedynym etapem postępowania wywłaszczeniowego i nie należy traktować jej w oderwaniu od innych czynności. Sam fakt zbycia nieruchomości pod groźbą jej wywłaszczenia nie może pozbawiać byłego właściciela statusu strony postępowania. Gdyby właściciel nieruchomości nie zgodził się na "dobrowolny" wykup zostałaby wszczęta zwykła procedura wywłaszczeniowa. Czy to oznacza, że według SKO dopiero wtedy zostałaby stroną postępowania wywłaszczeniowego? Jak stwierdziła skarżąca uzasadnienie SKO jest nielogiczne ponieważ samo SKO przyznaje, że wnioskodawczyni była stroną postępowania do czasu, gdy przysługiwało jej prawo własności. Gdyby nawet uznać, że wnioskodawczyni nie była stroną przy samym wydawaniu decyzji lokalizacyjnej to nie sposób udowodnić, że nie była stroną całego postępowania wywłaszczeniowego i już z tego tytułu przysługuje jej status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej ponieważ ta decyzja była tylko jednym ze składników postępowania wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L. uznając, że wnioskodawczyni nie posiada statusu strony postępowania. Istota zaistniałego w sprawie sporu na tym etapie postępowania sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy wnioskodawczyni posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L.. Organ uznał, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w prowadzeniu takiego postępowania albowiem nie była stroną decyzji o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L. wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] marca 1968 r., L.dz. [...] na rzecz [...] w L.. Przede wszystkim zaś organ zaznaczył, że wnioskodawczyni zbyła nieruchomość położoną w dzielnicy S. na rzecz [...] w L. (akt notarialny rep. A Nr [...] z dnia [...].09.1972r.) i tym samym w chwili obecnej nie może już być uznawana za stronę w postępowania ze względu na przysługujące jej prawo własności. Tego rodzaju wnioskowania nie można uznać za prawidłowe z tej podstawowej przyczyny, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie zawsze musi wynikać z faktu posiadania przez stronę prawa własności nieruchomości objętej postępowaniem. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Dla uzyskania przymiotu strony konieczne jest ustalenie, czy wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego może oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Konieczne jest zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw stron. Jak wynika z twierdzeń skarżącej wnioskodawczyni swój interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L. upatruje w tym, że była właścicielem nieruchomości, która została wywłaszczona w związku ze zlokalizowaniem na tych terenach ogrodu botanicznego. Zdaniem Sądu, w realiach przedmiotowej sprawy, ocenę także należy podzielić. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca była właścicielem nieruchomości - działki nr [...] w obrębie miasta L., przeznaczonej pod ogród botaniczny dla [...] w L.. Wprawdzie jak trafnie zauważyło Kolegium wnioskodawczyni zbyła tę nieruchomość w drodze umowy w 1972 r., jednakże zbycia tego nie można oceniać wyłącznie kategoriach cywilnoprawnych. Przeciwnie, jak wynika z treści umowy została ona zawarta w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) w związku z wystosowanym do wnioskodawczyni wystąpieniem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (k.3-4, 5 akt administracyjnych). Z powyższego wynika zatem, że wprawdzie wnioskodawczyni zbyła nieruchomość w drodze umowy, jednakże zbycie to miało w istocie charakter wywłaszczenia albowiem nastąpiło w trybie określonym w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oczywistym jest więc, że skarżąca jest osobą legitymowaną do ewentualnego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uprawnienie takie wynika wprost z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W świetle treści przedstawionej umowy nie powinno także budzić wątpliwości, że u podstaw wywłaszczenia skarżącej z nieruchomości leżał fakt zlokalizowania na tych terenach ogrodu botanicznego dla [...] w L.. W § 1 umowy zawartej w formie aktu notarialnego wskazano wprost, że teren ten przeznaczony jest pod ogród botaniczny dla [...], zaś w § 2 oświadczono, że na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej i na nieruchomościach sąsiednich zlokalizowano ogród botaniczny bez dokonania inwestycji budowlanych, na dowód czego okazano dodatkowo decyzję o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] marca 1968 r., [...] (k.3-4 akt administracyjnych). Także z przedłożonego wystąpienia z dnia [...] grudnia 1971 r. wynika, że nieruchomość stanowiącą przedmiot własności skarżącej przeznaczona była na cele budowy ogrodu botanicznego (k. 5 akt administracyjnych). Skoro więc u postaw dokonanego wywłaszczenia skarżącej z nieruchomości leżał fakt zlokalizowania na tych terenach ogrodu botanicznego przeznaczonego dla [...] w L. to uznać należy, że skarżąca jako była właścicielka wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L. albowiem ewentualne stwierdzenie nieważności takiej decyzji mogłoby prowadzić do uznania, że w istocie nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a co jest podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uprawnienie takie przysługiwałby wnioskodawczyni niezależnie od tego, czy była ona stroną decyzji z dnia [...] marca 1968 r. o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L., w przedmiocie czego nie sposób się wiążąco wypowiedzieć z uwagi na brak jakichkolwiek akt administracyjnych dotyczących decyzji lokalizacyjnej. Reasumując stwierdzić należy, że co do zasady wnioskodawczyni posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L. albowiem decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji będzie oddziaływać na sferę uprawnień skarżącej - przysługujące jej potencjalnie uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący rozpatrzona przez organ. Organ nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ w sposób nieprawidłowy zastosował także przepisy art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a. Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Opisane naruszenia przepisów postępowania dotyczyły kwestii związanych z ustaleniem posiadania przez wnioskodawczynię statusu strony i związanej z tym możności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a zatem były to naruszenia, które kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy także organowi uwagę, że występując o nadesłanie akt sprawy jako przedmiot sprawy wskazał decyzję o odmowie zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego na działce w rejonie S., co mogło być mylące dla adresata wystąpienia (k.10 akt administracyjnych). Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem tego, że co do zasady uznać należy, iż skarżąca posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego w L.. Przesądzenie powyższej okoliczności nie oznacza, co oczywiste, przesądzenia kwestii samej zasadności zgłoszonego żądania. Dokonując oceny zasadności zgłoszonego żądania organ kierować się winien przesłankami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. oraz właściwymi przepisami materialnego prawa administracyjnego, jak też powinien uwzględnić - wynikające z art. 156 § 2 k.p.a. - ograniczenia w możności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składał się wpis od skargi w wysokości [...] zł (k.22).