II SA/Lu 321/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] w B. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 marca 2025 r., znak: IF-V.7840.5.4.2025.DB w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w B. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 27 marca 2025 r. Wojewoda Lubelski (dalej jako: Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej N. przy [...] w B. (dalej jako: Wspólnota), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska (dalej jako: Prezydent) z 29 stycznia 2025 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 5 marca 2024 r. Wspólnota wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z 14 lutego 2024 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej A. H. spółce jawnej z siedzibą w B. (dalej jako: inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid.[...], obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...] przy ul. [...] w B. Wspólnota podniosła, że organ bezpodstawnie nie uznał jej za stronę postępowania. Postanowieniem z 9 września 2024 r., ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent wznowił postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, której dotyczył wniosek Wspólnoty. Prezydent decyzją z 29 stycznia 2025 r., wydaną m. in. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: k.p.a.), art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024 r., poz. 725; dalej jako: prawo budowlane lub p.b.), odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta z 14 lutego 2024 r. Wojewoda utrzymał powyższą decyzję w mocy wskazaną na wstępie decyzją z 27 marca 2025 r. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. Wskazał, że w celu ustalenia stron postępowania o pozwolenie na budowę należy zweryfikować, czy na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, inwestycja oddziałuje na inne nieruchomości w sposób wpływający na możliwość ich zabudowy. Przymiot strony nie przysługuje z samej racji posiadania prawa własności nieruchomości sąsiedniej, czy istnienia interesu faktycznego. Potencjalna czy subiektywna możliwość ograniczenia w zabudowie, bez konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia działki w obręb oddziaływania obiektu. Skarżąca Wspólnota jest właścicielką dz. ewid. nr [...], która jest w całości (w 100%) zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z lokalami usługowymi i handlowymi w parterze. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że omawianą inwestycję o wysokości od 12,71 m do 13 m usytuowano w odległości 13,45 m od granicy działki nr ewid.[...], a tym samym we wskazanej wyżej odległości od istniejącego na tej działce budynku wielorodzinnego. Ponadto, według załączonej do projektu budowlanego analizy nasłonecznienia, budynek na działce nr ewid.[...] nie przesłania okien w budynku Wspólnoty. Jak wskazano w przedmiotowej analizie wysokość przesłaniania projektowanego budynku (obiektu przesłaniającego) wynosi 9,74 m. Wysokość przesłaniania jest mniejsza niż odległość między sporną inwestycją a istniejącym na działce nr ewid.[...] budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Wojewoda przywołał także treść § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; dalej jako: r.w.t.). Stwierdził, że z analizy nasłonecznienia wynika, że inwestycja nie ograniczy wymaganego – zgodnie z § 60 r.w.t. – czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku Wspólnoty. Zdaniem organu odwoławczego analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby planowana na działce nr ewid.[...] inwestycja w jakikolwiek inny sposób ograniczała możliwość zabudowy nieruchomości Wspólnoty. To doprowadziło organ do wniosku, że nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej na dz. nr ewid.[...] inwestycji. Wspólnota nie powinna być – zdaniem organu – stroną postępowania. W skardze na powyższą decyzję Wspólnota podniosła zarzuty naruszenia: 1. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 5 ust. 1 p.b. polegające na błędnym uznaniu, że nieruchomość należąca do skarżącej (tj. działka nr [...]) nie znajduję się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie decyzji Prezydenta z 14 lutego 2024 r., podczas gdy nieruchomość ta wobec odległości między tymi nieruchomościami wskazuje na to, że w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do ograniczenia w zabudowie terenu nieruchomości; 2. przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności realizowanej inwestycji z wymogami prawa; b. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie powinna być stroną postępowania w sprawie, podczas gdy projekt inwestycji realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na bardzo bliskie położenie wobec nieruchomości należącej do skarżącej decyduje o oddziaływaniu realizowanej inwestycji na obiekt budowlany nieruchomości należącej do Wspólnoty, co powinno prowadzić do wniosku, iż Wspólnota jest stroną tego postępowania; c. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie odległości między realizowanym projektem budowlanym, a nieruchomością należącą do wspólnoty. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę z 14 lutego 2024 r., w którym bezspornie skarżąca nie brała udziału jako strona postępowania. Biorąc pod uwagę podstawę wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji. Status strony postępowania administracyjnego ustalany jest albo na podstawie przepisu ogólnego, tj. art. 28 k.p.a., albo na podstawie przepisów szczególnych – tak jak w rozpoznawanej sprawie, w której przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę określany jest w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" została określona w art. 3 pkt 20 p.b., zgodnie z którym przez ten obszar należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wskazana definicja, mająca istotne znaczenie dla określenia kręgu podmiotów, którym przynależny jest status strony (art. 28 ust. 2 p.b.), odsyła do przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z obiektem stanowiącym planowaną inwestycję. Do przepisów tych należą w szczególności przepisy materialnego prawa administracyjnego z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, ochrony przeciwpożarowej, gospodarki odpadami, przepisy techniczno-budowlane, a także akty prawa miejscowego. Aby uznać, że skarżąca, jako właściciel działki nr [...] powinna być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w zakresie spornej inwestycji, należało wskazać te przepisy prawa powszechnie obowiązującego, z których wynika, że realizacja inwestycji na działce nr [...] wpływa na możliwość zabudowy (czyli realizacji inwestycji budowlanych) na działce nr [...] – a w przypadku działki zabudowanej, że dojdzie do naruszenia konkretnych przepisów. Biorąc pod uwagę zasady postępowania nadzwyczajnego, wnioskodawca ma obowiązek wskazać kierunek postępowania wyjaśniającego związany z istnieniem domniemanego naruszenia. Twierdzenia strony składającej wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinny prowadzić do wykazania, że strona ta nie brała udziału w postępowaniu, mimo spełnienia przesłanki z art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 675/17). W niniejszej sprawie, skarżąca powołała się we wniosku o wznowienie postępowania na kwestie dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń (zacieniania, przysłaniania), co jest okolicznością, którą bierze się pod uwagę przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. nie musi być ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy. Sąd w niniejszym składzie stanął na stanowisku, że oddziaływanie wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być bowiem nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zabudowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być konkretne i rzeczywiste a nie hipotetyczne (por. wyrok NSA z 6 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2369/22 i cyt. tam orzecznictwo). Możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Z tego względu należy stwierdzić, że trafnie skarżąca wskazała, że skoro projekt budowlany zawiera analizę nasłonecznienia, w zakresie obejmującym nieruchomość skarżącej, to niewątpliwie kwestia ta podlegała badaniu na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ administracji na podstawie akt niniejszej sprawy mógł więc ustalić, że działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, ponieważ analiza nasłonecznienia wprost wskazała, jak realizacja inwestycji wpłynie na zapewnienie czasu nasłonecznienia. Oznacza to, że działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji (§ 13 i § 60 r.w.t.). Zupełnie inną kwestią jest to, że dołączona do akt sprawy analiza, nie wskazuje na naruszenie przepisów r.w.t., a zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jakkolwiek skarżąca nie przedstawiła opinii co do zapewnienia norm nasłonecznienia na podstawie której można stwierdzić, że w sprawie doszłoby do wydania decyzji innej treści, gdyż planowana inwestycja nie spełnia wymań w tym zakresie, to ocena dokumentacji załączonej do projektu budowalnego nie pozwala na rozstrzygnięcie tej kwestii w sposób niebudzący wątpliwości. Oznacza to, że w niniejszej sprawie kontrola projektu budowlanego, o której mowa wyżej, nie została przeprowadzona prawidłowo. Przedstawiona przez inwestora dokumentacja nie jest bowiem kompletna, a co za tym idzie, nie sposób stwierdzić, czy spełnione zostały wymagania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Z uwagi na wysokość projektowanego budynku i jego planowane usytuowanie, istotne znaczenie miała ocena projektu zagospodarowania działki pod kątem spełnienia norm § 13, § 57 i § 60 r.w.t. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Weryfikacja inwestycji pod kątem tych kryteriów wymagała sporządzenia stosownej analizy przesłaniania i nasłoneczniania dotyczącej projektowanego budynku, uwzględniającej m. in. istniejący budynek na działce skarżącej. Dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacja projektowa obejmująca analizę przesłaniania i nasłonecznienia składa się wyłącznie z części graficznej. W realiach niniejszej sprawy sąd stwierdził zatem, że analiza nasłonecznienia została wadliwie sporządzona, co prowadzi do wniosku, że nie może stanowić podstawy prawidłowych ustaleń. Obowiązkiem właściwego organu jest zbadanie czy załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 942/16 i cyt. tam orzecznictwo). Ocena ta wymaga uwzględnienie rozważań opisowych, których w niniejszej sprawie nie sporządzono. Sąd stwierdził, że stanowi to istotną wadę analizy, uniemożliwiającą ocenę jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym § 13 i § 60 r.w.t. Na podstawie analizy graficznej, bez odpowiedniego opisu nie sposób zweryfikować, czy analiza została prawidłowo przeprowadzona. Nie można ustalić, w jaki sposób projektant przyjął ustalenia niezbędne do zbadania zgodności rozwiązań projektowych z § 13 i § 60 r.w.t., a w konsekwencji, na jakiej podstawie stwierdził, że wymogi wynikające z tych przepisów zostały zachowane, a także, że spełniona została zasada poszanowania interesów osób trzecich, których nieruchomości położone są w obszarze oddziaływania obiektu. Bez wyjaśnień projektanta co do przyjętych założeń i konkluzji wątpliwości tych nie da się rozstrzygnąć (por. wyrok WSA w Lublinie z 10 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 220/25). Skoro analiza została wadliwie przeprowadzona, kwestia czy w sprawie ma zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. pozostaje otwarta. Stwierdzić należy, że dopiero na podstawie prawidłowych ustaleń co do wpływu planowanej inwestycji na spełnienie norm zacienienia i nasłonecznienia, poddającym się weryfikacji możliwe będzie prawidłowe rozstrzygnięcie żądania strony, a więc i ocena negatywnej przesłanki okoliczności z art. 146 § 2 k.p.a. Z tego względu ocenę pozostałych zarzutów skargi należało uznać za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni rozważania i wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, z zachowaniem wymogów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w celu ustalenia, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta z 14 lutego 2024 r. w szczególności w świetle § 13 i § 60 r.w.t. Rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić również zaistnienie przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.a, orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).