II SA/Lu 323/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. w L. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda L., decyzją z dnia 3 kwietnia 2009 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 – dalej k.p.a.); po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w L. od decyzji Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia 2 stycznia 2007 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi i usługami w parterze oraz wewnętrznymi instalacjami oraz na ukształtowanie terenu tj. budowę dojazdów, dojść, miejsc parkingowych i zjazdu z ul. [...], położonych na działkach nr ewid. 1/3, 1/11, 1/8 i 13/7 przy ul. [...] 9 w L., uwzględniając wydane w sprawie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1508/07, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta L. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 2 stycznia 2007 r., znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego jw. Od powyższej decyzji odwołała się [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w L. (dalej jako Spółdzielnia), wskazując na to, iż nie uczestniczyła w postępowaniu w charakterze strony oraz nie była jako strona traktowana przez organ I instancji. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. (poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego usytuowania budynku), art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), poprzez pozbawienie jej przymiotu strony, co przejawiało się w uniemożliwieniu jej m. in. merytorycznego ustosunkowania się co do usunięcia przez inwestora nieprawidłowości wskazanych w decyzji Wojewody L. z dnia 30 października 2006 r. Podniosła także brak odniesienia się organu do złożonej przez nią w dniu 27 listopada 2006 r. ekspertyzy technicznej stanu budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda L. decyzją z dnia 26 lutego 2007 r., znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że Spółdzielnia nie została uznana za stronę postępowania w związku z ustaleniem przez organ I instancji, że działka należąca do Spółdzielni nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku. Wobec tego nie może ona skutecznie wnieść odwołania od wydanej przez Prezydenta Miasta L. decyzji z dnia 2 stycznia 2007 r. Organ odwoławczy przyjął, iż Spółdzielnia nie wykazała, że projektowana inwestycja narusza jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody L. wniosła Spółdzielnia. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż jest właścicielem działki nr 44 położonej przy ul. [...] 11, na której usytuowany jest budynek mieszkaniowy wielorodzinny, zaś w jej sąsiedztwie, tuż za "osiedlową" alejką będącą własnością Gminy L., planowana jest inwestycja polegająca na budowie na działkach nr ewid. 1/3, 1/11, 1/8 i 13/7 przy ul. [...] 9 w L. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z trzypiętrowymi parkingami podziemnymi i usługami na parterze. Zdaniem skarżącej, tak duża inwestycja, przewidywana w bezpośrednim sąsiedztwie bloku nr 11, budowanym w starej technologii i posadowionym płytko na skarpie o podłożu lessowym, wykonywana bez specjalistycznych zabezpieczeń stanowi realne zagrożenie katastrofą budowlaną. W związku z powyższym, Spółdzielnia, powołując się na art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), wyraziła pogląd, że jest stroną postępowania z uwagi na to, że działka nr 44 położona przy ul. [...] 11, na której posadowiony jest budynek mieszkalny, znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, wskazując że zaskarżona decyzja z dnia 26 lutego 2007 r. zapadła ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż zawarta w pismach skarżącej argumentacja wskazuje raczej na istnienie interesu faktycznego, a nie prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę Spółdzielni, wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 303/07 oddalił skargę. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego znowelizowanego w dniu 27 marca 2003 r., stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, ustawodawca, zawężając zakres podmiotowy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do inwestora oraz właścicieli, zarządców lub użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, kierował się z jednej strony potrzebą ochrony tych podmiotów, których interesy prawne mogą być zagrożone przez realizowaną inwestycję budowlaną, zaś z drugiej strony, koniecznością usprawnienia procesu budowlanego. Sąd I instancji przywołał definicję obszaru oddziaływania obiektu określoną w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Jednocześnie podkreślił, iż ochrona w tym postępowaniu administracyjnym przysługuje tylko i wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Skoro celem nowelizacji Prawa budowlanego było usprawnienie i przyspieszenie procesu poprzedzającego uzyskanie pozwolenia na budowę, odmienna interpretacja, zakładająca szerokie rozumienie pojęcia strony w tym postępowaniu, przyznająca jej ochronę również na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, byłaby sprzeczna z zasadami wykładni. W ocenie Sądu, prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej są w wystarczający sposób zabezpieczone poprzez możliwość wniesienia do sądu cywilnego opartego na art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c. roszczenia o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą. Przepisy materialnego prawa administracyjnego, do których odsyła art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nakazują zdaniem Sądu przyjąć, iż brak jest podstaw do przyznania Spółdzielni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia zarzucając zapadłemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżącej Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz A.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia celowościowa art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyłączająca spośród przepisów odrębnych wyznaczających obszar oddziaływania obiektu przepisy Kodeksu cywilnego o ochronie własności jest dowolna i nieuzasadniona. Spółdzielnia wskazała, że prawo własności podlega ochronie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 140 k.c. Według skarżącej, Spółdzielnia znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji na podstawie art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako Rozporządzenie) stanowiącym, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną Spółdzielni, wyrokiem z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1508/07, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz decyzję Wojewody L. z dnia 26 lutego 2007 r. NSA uznał, iż rozstrzygnięcia zapadły przy błędnym założeniu, że nieruchomość należąca do skarżącej Spółdzielni przy ul. [...] 11 nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku wielorodzinnego przy ul. [...] 9. W ocenie NSA budynek Spółdzielni pozostaje w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, bowiem jak wynika z opisu technicznego projektu oraz przedłożonej opinii geotechnicznej wyklucza się realizację projektowanego obiektu bez wykonania odpowiednich zabezpieczeń skarp ze względu na prawdopodobieństwo zagrożenia warunków stateczności istniejącego obiektu należącego do Spółdzielni. NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku na działce oznacza, że podmioty mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Wskazał na § 206 ust 1 Rozporządzenia, który nakazuje, że w przypadku, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania, to budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającą jego stan bezpieczeństwa i przydatność do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Zasadnie zatem skarżąca podnosi, iż swój interes prawny w niniejszym postępowaniu wywodzi z naruszenia powyższej normy prawa materialnego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W opisanej sytuacji prawnej, wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji wydanej w II instancji, Wojewoda L., powołaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 3 kwietnia 2009 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 2 stycznia 2007 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w wyroku wiąże organy administracji w tej sprawie, wobec czego należało uznać, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego - ustawy Prawo budowlane przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie również przepisy postępowania administracyjnego - art. 7 i 77 k.p.a. przez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące zebranie i zgromadzenie materiału dowodowego oraz art. 10 k.p.a. - przez niezapewnienie stronom udziału w postępowaniu. W związku z powyższym Prezydent Miasta L. powinien przeprowadzić ponownie postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę uwzględniając wyrok NSA oraz stan faktyczny realizowanej budowy na dzień rozpatrywania wniosku. W związku z powyższą decyzją Wojewody L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 maja 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 123 k.p.a.; art. 50 ust. 1 pkt. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, po przeprowadzonych w dniu 7 maja 2009 r. czynnościach kontrolnych na budowie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] 9 w L., wstrzymał roboty budowlane prowadzone na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jednocześnie zobowiązał inwestora do zabezpieczenia terenu budowy oraz obiektów budowlanych przed dostępem osób postronnych oraz przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia powyższego postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. W dniu 11 maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody L. wydaną w dniu 3 kwietnia 2009 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 2 stycznia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. pozwolenia na budowę. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie kilku przepisów. Po pierwsze, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w realiach niniejszej sprawy wydanie przez organ odwoławczy decyzji wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, podczas gdy posiadane przez organ II instancji, a przedłożone przez inwestora dowody (w szczególności ekspertyzy - Operat pomiarowego badania przemieszczeń pionowych budynku przy ul. [...] 11 w L. sporządzony przez mgr inż. J. S.), pozwalały na rozpoznanie odwołania Spółdzielni bez wydawania decyzji kasacyjnej. Po drugie, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji – brak wykazania istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. i wskazania, z jakich przyczyn organ II instancji nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Po trzecie - art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dokumentów przedłożonych przez skarżącą Spółkę na etapie postępowania odwoławczego - pomimo załączenia ich do materiału dowodowego sprawy. Po czwarte - art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, pomimo że przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy były ku temu uzasadnione podstawy. Po piąte, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu obywateli - podmiotów, które podpisały ze spółką A. umowy przedwstępne, interesów podwykonawców i wykonawców realizujących prace budowlane, jak i samego inwestora - podczas gdy okoliczność ta - na obecnym etapie realizacji inwestycji - powinna mieć niebagatelne znaczenie dla wydania decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca przywołała brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zdaniem Spółki powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Zdaniem skarżącej, nie zachodziła konieczność wydawania decyzji kasacyjnej. Organ II instancji dysponował bowiem przedłożonymi przez inwestora opracowaniami wskazującymi na to, że nie zachodzi jakiejkolwiek zagrożenie dla budynku przy ul. [...] 11 stanowiącego własność Spółdzielni, które to w dniu 10 lutego 2009 r. pracownik Spółki załączył do materiału dowodowego niniejszej sprawy, a które zostały zwrócone A. w dniu 14 kwietnia 2009 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej takie postępowanie organu II instancji nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Zdaniem Spółki odmowa przeprowadzenia dowodu i jej przyczyny powinny znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w aktach sprawy, a także w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Takich zaś argumentów jak i podstaw prawnych w zaskarżonej decyzji brak. Co więcej, organ całkowicie pominął wniosek dowodowy, w sposób nieformalny zwracając przedłożone dokumenty. Skarżąca Spółka powołała się również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1992 r. III ARN 42/91 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 42), z którego wynika, że pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska przyrodniczego. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami a sferą ich indywidualnych wyobrażeń co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w ocenie których terenowe organy są w pełni suwerenne. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę, tj. jego zgodności z prawem. Odnosząc powyższe poglądy Sądu Najwyższego do przedmiotowej sprawy skarżąca Spółka wskazała, że Wojewoda L. powinien, opierając się na art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim przepis prawa przyznaje odwołującym się przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. A. podniósł również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie wziął pod uwagę sytuacji osób, które podpisały przedwstępne umowy nabycia lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku. W sytuacji gdy budowa obiektu się przedłuża, a co więcej uchylane jest pozwolenie na jego budowę, dochodzić może bowiem do negatywnych następstw w sferze finansowej takich osób, a to z kolei spowoduje wystąpienia z kolejnymi konkretnymi roszczeniami pod adresem inwestora. Strona skarżąca zawarła w skardze również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, motywując to ponoszeniem ogromnych strat przez spółkę i podwykonawców w związku z trwającym postępowaniem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wskazał, że zarzuty skargi wniesionej przez A. nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że ze względu na fakt naruszenia przepisów Prawa budowlanego w kwestii ustalenia obszaru oddziaływania Prezydent Miasta L. powinien wyjaśnić stan faktyczny, do czego obligują go przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz zebrać i przeanalizować materiał dowodowy w oparciu o art. 10 k.p.a. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w prowadzonym postępowaniu, ponieważ rodzaj wydanej decyzji tj. decyzja kasacyjna mieści się w rodzaju rozstrzygnięć, które mogą być wydawane przez organ odwoławczy. Ponadto taki rodzaj rozstrzygnięcia wynika z faktu, że nowy podmiot (Spółdzielnia) został dopuszczony do sprawy w charakterze strony, a w związku z tym ma on prawo uczestniczyć w całości postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Taki zakres postępowania odwoławczego wynika z art. 15 k.p.a., który stanowi gwarancję dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, czyli dwukrotnego rozpoznania sprawy zgodnie z przepisami prawa procesowego. Stronie postępowania należy zatem zapewnić dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, tak więc Spółdzielnia powinna mieć możliwość skorzystania z uprawnień strony już na etapie postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi I instancji. Bezzasadny jest również w ocenie Wojewody L. zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu m.in. klientów, wykonawców i samego inwestora. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 6 k.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odpowiadając na kolejny zarzut skargi dotyczący dokumentów przedstawionych przez A. po wyroku WSA, zwróconych następnie inwestorowi, organ odwoławczy stwierdził, że nie dotyczyły one pozwolenia na budowę, ale sposobu wykonywania inwestycji i nie stanowiły dowodów w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda poinformował również, że organ I instancji prowadząc postępowanie po uchyleniu przez Wojewodę decyzji o pozwoleniu na omawianą budowę, decyzją z dnia 20 maja 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 105 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Analizując sprawę ponownie, Prezydent Miasta L. stwierdził na podstawie wpisów w przedłożonym przez inwestora dzienniku budowy omawianej inwestycji, że roboty zostały rozpoczęte i budynek został zrealizowany w stanie surowym zamkniętym z dość dużym zaawansowaniem robót wykończeniowych, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym rozpoczęcie robót budowlanych powoduje, że bezprzedmiotowe staje się postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 25 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta L. poinformował, że od powyższego orzeczenia organu z dnia 20 maja 2009 r. żadna ze stron nie wniosła odwołania i jest ono ostateczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 8 czerwca 2009 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. zważył co następuje. 1. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja Wojewody L. odpowiada prawu, biorąc pod uwagę zasadę wynikającą z art. 134 p.p.s.a., stanowiącą, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że skarga A. została skierowana na decyzję mającą charakter kasacyjny, której skutkiem jest wprawdzie uchylenie decyzji organu l instancji, ale jednocześnie przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji może wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona do sytuacji gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego. Tak też stało się w niniejszej sprawie, w której przesłanki wymienione w powołanym przepisie zostały spełnione. W związku z tym już na wstępie uzasadnienia wskazać należy, że w ocenie sądu nie było możliwości zastosowania sformułowanego na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej alternatywnego wniosku, dotyczącego orzeczenia przez Sąd na gruncie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. (w sytuacji uznania, że zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne), że zaskarżona decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, niezależnie od braku nieodwracalnych skutków prawnych, które mogłyby zostać wywołane przez tę decyzję, decyzja ta prawa nie naruszała, w związku z czym takie rozstrzygnięcie na gruncie wskazanego przepisu ustawy p.p.s.a. nie byłoby w jakimkolwiek zakresie zasadne. 2. Zaznaczyć należy, i to przy kontroli zaskarżonej decyzji było argumentem zasadniczym dla ukształtowania się końcowego stanowiska Składu Orzekającego, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda L. był związany oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1508/07, który uchylał zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2007 r. jak i decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2007 r. z uwagi na naruszenie art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Z wytycznych NSA wynika wprost konieczność potraktowania Spółdzielni jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spółce A. Stosownie natomiast do treści art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, z którą wiąże się szereg obowiązków organów administracji, wynikających z treści powołanego przepisu. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Organ administracji może odstąpić od omawianej zasady tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia od tej zasady organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.). Naruszenie omówionej powyżej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową tego postępowania, bez względu czy miało to czy też nie, wpływ na treść rozstrzygnięcia. (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2000 r., s.71). Zważywszy, że powyżej cytowany przepis kreuje zasadę prawa, która jest integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i obejmuje swoim wpływem interpretację i stosowanie wszystkich innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to, cytując wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. (II OSK 1331/05, niepubl.) należy przyjąć, iż "naruszenie takiej zasady jest naruszeniem wywołującym głębsze skutki w zakresie oceny poprawności całego postępowania w sensie rozważenia, czy i na ile naruszenie norm proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zasada czynnego udziału stron ma więc fundamentalne znaczenie w toku postępowania administracyjnego, bowiem okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, mogłaby stanowić podstawę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w odniesieniu do Spółdzielni powyższe wymogi nie zostały zachowane, zwłaszcza na etapie postępowania administracyjnego obejmującego listopad i grudzień 2006 r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia 2 stycznia 2007 r. Świadczy o tym expressis verbis pismo Urzędu Miejskiego w L. datowane na dzień 5 stycznia 2007 r. informujące Spółdzielnię o udzieleniu A. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego w drodze decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 2 stycznia 2007 r. i jednocześnie informujące, że Spółdzielnia nie została uznana przez organ I instancji za stronę w prowadzonym postępowaniu. Wskazać należy, że kserokopia decyzji Prezydenta Miasta L. Nr [...] została doręczona Spółdzielni na jej pisemne żądanie w dniu 18 stycznia 2007 r., a więc nie w sposób określony w art. 109 k.p.a., tj. z urzędu, bezpośrednio po zakończeniu postępowania. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi o doręczeniu stronom "decyzji", a więc jej oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu czy też kopii decyzji. Strona jest więc uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ. Doręczenie decyzji następuje z zachowaniem zasad doręczania pism uregulowanych w art. 39-49 i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne. W przedmiotowej sprawie nie można więc mówić o doręczeniu Spółdzielni decyzji organu I instancji. Ponadto Spółdzielnia, w złożonym odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta L., zaprezentowała wyraźne i jednoznaczne przekonanie o braku własnego uczestnictwa w charakterze strony oraz o braku takiego traktowania jej przez organ I instancji. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 28 k.p.a. oraz naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, poprzez pozbawienie jej przymiotu strony, odmawiając jej m. in. możliwości merytorycznego ustosunkowania się co do usunięcia przez inwestora nieprawidłowości wskazanych w decyzji Wojewody L. z dnia 30 października 2006 r. oraz brak odniesienia się organu do złożonej w dniu 27 listopada 2006 r. przez Spółdzielnię ekspertyzy technicznej stanu budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Powyższe potwierdza pismo Urzędu Miasta L. z dnia 19 lutego 2007 r. skierowane do Wojewody L., przekazujące odwołanie Spółdzielni z dnia 15 stycznia 2007 r. i jednocześnie informujące, że "tut. Urząd nie uznał Spółdzielnię za stronę, z uwagi na fakt, że nieruchomości Spółdzielni nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu". W aktach sprawy znajdują potwierdzenie argumenty pełnomocnika A. przedstawione na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r., że Spółdzielnia składała pisma w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, brała też udział (jeśli idzie o postępowanie pierwszoinstancyjne toczące się w listopadzie i grudniu 2006 r., poprzedzające wydanie decyzji z dnia 2 stycznia 2007 r.) w niektórych czynnościach, jednak w ocenie Sądu nie był to taki udział z jakim Kodeks postępowania administracyjnego wiąże udział strony w postępowaniu. Wobec powyższego zasadnie Wojewoda L. uznał w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że należy przeprowadzić ponownie postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę z uwzględnieniem Spółdzielni jako strony tego postępowania. Treść wyroku NSA jednoznacznie bowiem wskazuje, że decyzja Wojewody oraz wyrok WSA w Lublinie oparte zostały na błędnym założeniu, że nieruchomość należąca do skarżącej Spółdzielni przy ul. [...] 11 nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku wielorodzinnego przy ul. [...] 9, w związku z czym organ administracji niezasadnie pozbawił Spółdzielni przymiotu strony w postępowaniu a Sąd I instancji niezasadnie nie uchylił w związku z tym decyzji zaskarżonej w tamtym postępowaniu. Wobec powyższych okoliczności, znajdujących swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, odnośnie do udziału Spółdzielni w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzić mogła wyłącznie do stwierdzenia potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego z udziałem strony. Należy podkreślić raz jeszcze, że tylko w ten sposób zagwarantowana została proceduralnie, na etapie ponownego podejmowania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji w dniu 3 kwietnia 2009 r., zasada udziału strony w postępowaniu. Tylko w ten sposób, w ocenie sądu, mogła również zostać spełniona, wskazana także wyraźnie w wyroku NSA i wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, prowadzonego z udziałem strony. W stosunku do tej zasady aktualne pozostają podniesione wcześniej argumenty co do roli zasad i ich ewentualnego naruszenia w ramach całości postępowania administracyjnego. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza iż sprawa administracyjna, tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy dwóch różnych stopni (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 96-97). W przypadku zasady dwuinstancyjności nie może być pominięty dodatkowo argument, że jest to zasada konstytucyjna, sformułowana w art. 78 Konstytucji RP w rozdziale II, przedmiotem którego są wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela ("Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji"). Prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego, w ramach którego także należy umieścić prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, unormowane jest także w art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Nie może być zatem wątpliwości co do wyprowadzonego z tych regulacji zasadniczego charakteru normy zobowiązującej państwo do zagwarantowania stronom (adresatom decyzji) uprawnienia do "drugiej instancji" w ramach danego typu postępowania (stosowania prawa), a odwołanie merytoryczne od treści decyzji administracyjnej do organu II instancji nie może być w tym przypadku zastąpione przez możliwość kontroli sądowej takiej decyzji. Obie zasady winny być zatem przez sąd administracyjny szczególnie wnikliwie badane, a każde wydanie decyzji niezgodnej z zasadą winno prowadzić do jej uchylenia. Nie mogą być zatem przez sąd uchylane, jako niezgodne z prawem, decyzje administracyjne, których intencją jest spełnienie zasad kodeksowych, zwłaszcza jeżeli dzieje się to w wyniku zastosowania się organu do wiążącego ten organ orzeczenia NSA. 3. Nie jest również zasadny zarzut skarżącej Spółki, dotyczący niezastosowania przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie art. 136 k.p.a. Przepis ten daje bowiem organowi II instancji uprawnienie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania odwoławczego z tym, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzane na podstawie art. 136 k.p.a. może jedynie zmierzać do uzupełnienia materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. Stosowanie art. 136 k.p.a. ograniczone jest przesłanką stosowania art. 138 § 2 k.p.a. czyli uzupełniające postępowanie dowodowe może być przeprowadzone jedynie wówczas, gdy nie będzie to prowadzić do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w całości lub w znacznej części stanowiłoby bowiem także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy oraz treści skargi złożonej do tut. Sądu wynika, że inwestor w toku postępowania odwoławczego w dniu 10 lutego 2009 r. złożył nowe (nieznane wcześniej organom) dokumenty: opinię geotechniczną autorstwa dr inż. H. G., projekt palisady CFA, operat pomiarowy badania przemieszczeń pionowych wykonany przez mgr inż. J. S., które zostały sporządzone w okresie od kwietnia do października 2007 r., a więc po wydaniu decyzji Wojewody L. z dnia 26 lutego 2007 r., która została uchylona wyrokiem NSA z dnia 1 grudnia 2008 r. Powyższe dokumenty są nowymi dowodami w sprawie i mają istotne znaczenie w kontekście zarzutów Spółdzielni wysuwanych do przedmiotowej inwestycji - zagrożenia katastrofą budowlaną dla istniejącego budynku należącego do Spółdzielni. W ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że jeśli mają one mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, powinny zostać przeanalizowane z udziałem strony na etapie postępowania przed organem I instancji. Zauważyć należy, że w przeciwnym wypadku, gdyby Wojewoda L. przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe to należałoby uznać, że odmówił tym samym stronie, to jest Spółdzielni, zapewnienia dwuinstancyjności postępowania w kontekście jej udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do jego przebiegu i poszczególnych czynności i dowodów. Powoływany w niniejszym uzasadnieniu wyrok NSA, także w odniesieniu do ustaleń faktycznych podnosi związane z inwestycją składniki stanu technicznego budynku, wskazując na potrzebę ich precyzyjnego wyjaśnienia w związku z uznaniem Spółdzielni za stronę oraz prawidłowym wyznaczeniem obszaru oddziaływania inwestycji. NSA wskazał bowiem na związek opisu technicznego projektu oraz przedłożonej opinii geotechnicznej z realizacją projektowanego obiektu bez wykonania odpowiednich zabezpieczeń skarp ze względu na prawdopodobieństwo zagrożenia warunków stateczności istniejącego obiektu należącego do Spółdzielni. Wskazał również na treść § 206 ust 1 Rozporządzenia, który nakazuje, że w przypadku, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania, to budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającą jego stan bezpieczeństwa i przydatność do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Biorąc pod uwagę podniesione wcześniej opinie i ekspertyzy a także inne dokumenty, powstałe już po wydaniu decyzji z dnia 26 lutego 2007 r., dotyczące istotnych elementów bezpieczeństwa, na które wskazywała w swoich pismach Spółdzielnia (palisady, przemieszczenia pionowe, itp.), organ odwoławczy w świetle argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł, w ocenie sądu, potraktować ich jako składników jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego na gruncie art. 136 k.p.a. 4. W ocenie Sądu, w świetle powyższych argumentów, za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia wymienionych w skardze pozostałych przepisów postępowania tj. art. 77 i art. 78 k.p.a. Postępowanie Wojewody L. było prawidłowe i przeprowadzone zostało z uwzględnieniem oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r. i wobec powyższego należy je rozpatrywać w kontekście dążenia organu odwoławczego przez wydanie zaskarżonej decyzji do ustalenia stanu faktycznego z udziałem strony (Spółdzielni). Podobnie nietrafne są zarzuty skarżącej Spółki dotyczące naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu podmiotów, które podpisały ze spółką umowy przedwstępne sprzedaży lokali oraz interesu spółki w związku z możliwością wyrządzenia jej znacznej szkody w sytuacji, gdy od momentu wydania zaskarżonej decyzji (dn. 3 kwietnia 2009 r.) do daty wydania niniejszego orzekania upłynęły jedynie trzy miesiące, a w międzyczasie (dn. 20 maja 2009 r.) organ pierwszej instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne (która uzyskała status decyzji ostatecznej). W ocenie sądu, nie można więc organowi II instancji zarzucić braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem kształtującego się w tym okresie słusznego interesu obywateli i strony, na które to kryterium wskazuje art. 7 k.p.a. Decydujące znaczenie mają bowiem argumenty prawne wynikające z zasad prawa, wyrażonych w art. 10 oraz art. 15 k.p.a., polegające na rozważeniu przez organ odwoławczy potrzeby ponownego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego związanego z realizowaną inwestycją z udziałem strony, pominiętej w tym postępowaniu. Kryteria "słusznościowe" nie działają w takiej sytuacji samodzielnie i nie mogą przeważać nad argumentami aksjologii systemowej (zasad prawa). Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia służy realizacji przywołanych powyżej zasad postępowania i ma zapewnić przeprowadzenie rzetelnego, pogłębiającego zaufanie do organów państwa postępowania wyjaśniającego z udziałem wszystkich stron, także Spółdzielni. W ocenie sądu częściowo zasadny jest natomiast zarzut skarżącej spółki odnośnie do naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda L. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zawarł uzasadnienie lakoniczne, odnoszące się skrótowo do przedmiotu sprawy. Powołał się jednak na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykazał na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., a także na to, że rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania z udziałem Spółdzielni, a zwłaszcza dokonania ponownej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem aktualnego stanu zrealizowanej budowy. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., że sama lakoniczność uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie mogła ona wpłynąć w sposób istotny na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy natomiast ujmować w świetle uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i łącznie z nim, co nie może wywoływać wątpliwości co do oceny decyzji organu I instancji. Podniesione wyżej argumenty wskazują, że działający w II instancji Wojewoda L. trafnie wydał w sprawie zaskarżoną decyzję, a użycie przez niego trybu kasacyjnego było zgodne z prawem i mając swoje oparcie przede wszystkim w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r. (II OSK 1508/07). Skoro więc zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.