II SA/Lu 323/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Prezydenta Miasta kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ"), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z urzędu nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie skierowania A. W. do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w R., ustalenia miesięcznej odpłatności za pobyt w wysokości 70% pobieranej renty z ZUS L. oraz ustalenia, że pozostałą część opłaty w kwocie [...]zł miesięcznie, z uwagi na brak osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności ponosi Gmina [...] ze względu na właściwość ostatniego miejsca stałego pobytu. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołując art. 157 § 2 k.p.a., wskazało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a., a stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Jak podkreślił organ ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie domagać się czynności organu bądź żądać zaniechania określonych działań. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. i W kontekście powyższych wywodów organ stwierdził, że wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wyjaśnia, na jakiej podstawie upatruje naruszenia swojego interesu prawnego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż stroną postępowania, w wyniku którego zapadła decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest W. N., opiekun prawny A. W.. Stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nie jest Prezydent Miasta [...] reprezentowany przez działającego z jego upoważnienia Zastępcę Dyrektora MOPR w L.. W tym stanie rzeczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z uwagi na brak po stronie wnioskodawcy legitymacji procesowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...], postanowiło, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówić wszczęcia postępowania w w/w przedmiocie. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez P. L., który zarzucił mu naruszenie: • art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzającej nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy T. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] wskutek błędnego przyjęcia, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną; • art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania statusu strony wnioskodawcy w sprawia będącej przedmiotem jego wniosku tj. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r.; • art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż ustalanie kręgu stron w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej musi być dokonywane nie tylko w świetle art. 28 k.p.a., lecz na podstawie zestawienia treści normatywnej wynikającej ze związku powyższego przepisu z art. 156 k.p.a. odczytywanego w świetle osnowy, uzasadnienia oraz skutków prawnych orzeczenia administracyjnego poddawanego weryfikacji oraz skutków prawnych ewentualnego stwierdzenia nieważności lub odmowy stwierdzenia nieważności. Wskazując na takie zarzuty wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi organ na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji lub postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego uchylenie, gdyż przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nie budzi wątpliwości, że także w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 156 - 158 k.p.a., zastosowanie znajdują ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, jak również i pozostałe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa, podejmując - także z urzędu - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z obowiązkiem tym koresponduje treść art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ naruszył powyższe zasady albowiem przy rozstrzyganiu nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpująco całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności faktycznych. Zaskarżonym postanowieniem organ, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzając, że wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wyjaśnił na jakiej podstawie upatruje naruszenia swojego interesu prawnego. Stwierdzenie to jest wadliwe, albowiem pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią wniosku strony z dnia [...] grudnia 2017 r. Wskazać należy bowiem, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., w którym strona zwróciła się do organu o stwierdzenie nieważności decyzji, wnioskodawca przywołał okoliczności, które w jego ocenie przemawiają za posiadaniem przez wnioskodawcę statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W szczególności na stronie trzeciej pisma skarżący wskazał, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OW 210/17 toczy się z wniosku Wójta Gminy [...] sprawa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. N. z dnia [...] kwietnia 2017 r. opiekuna prawnego A. W. o skierowanie A. W. do Domu Pomocy Społecznej przebywającego w Domu Pomocy Społecznej w R. od dnia [...] lutego 2008 r. Odnośnie tych okoliczności skarżący wprost stwierdził, że wskazują one na posiadanie przez Prezydenta Miasta [...] statusu strony w obecnym postępowaniu zainicjowanym przedmiotowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (k.28 akt administracyjnych). Nadto skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji kierującej z dnia [...] stycznia 2008 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] kwietnia 2017 r. zrodziło po stronie Gminy [...] roszczenie wobec Gminy [...] o zapłatę kwoty [...]zł (k.28 akt administracyjnych). Niewątpliwie zatem we wniosku przywołano okoliczności, które zdaniem skarżącego przemawiały za posiadaniem przez wnioskodawcę interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji obowiązkiem organu było wyjaśnienie czy twierdzone przez wnioskodawcę okoliczności faktycznie zaistniały, jak też następnie rozważenie tych okoliczności w kontekście posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Organ uchylił się od tego obowiązku, poprzestając jedynie na niezgodnym ze stanem rzeczywistym stwierdzeniu, iż wnioskodawca w sprawie nie wyjaśnił na jakiej podstawie upatruje naruszenia swojego interesu prawnego. Organ zaniechał zatem w istocie merytorycznego zbadania okoliczności, które według twierdzeń skarżącego uzasadniały posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Szczególnie istotne pozostawało tu pominięcie przez organ twierdzeń wnioskodawcy o powstaniu wskutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. roszczenia regresowego względem wnioskodawcy. Co do zasady bowiem gdyby faktycznie wskutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. powstał względem wnioskodawcy obowiązek zwrotu wydatków poniesionych przez gminę, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu, to okoliczność taka wskazywałby na posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale również z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Organ pominął całkowicie te okoliczności, czym naruszył dyspozycje art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem dotyczyło okoliczności, które według twierdzeń skarżącego, wskazywały na posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzone naruszenie zakwalifikować należy jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności organ wyjaśni, czy przytaczane przez wnioskodawcę w uzasadnieniu jego interesu prawnego okoliczności faktycznie zaistniały. W tym celu, jeżeli fakty leżące u podstaw twierdzeń wnioskodawcy będą budzić wątpliwości, organ może zwrócić się o nadesłanie stosownych dokumentów przez wnioskodawcę, bądź też samu zażądać niezbędnych dokumentów od właściwych organów i instytucji. W dalszej kolejności organ zbada i oceni, czy okoliczności twierdzone przez wnioskodawcę wskazują na posiadanie przez niego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, mając na względzie, zasady ogólne postępowania – a zwłaszcza zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) – organ powinien należycie wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną przyjętego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., w związku z przepisem § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 265).