II SA/Lu 324/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. B. i E. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. B. i E. Ż. od decyzji Starosty . z dnia [...] grudnia 2005 r., nr Gk [...] umarzającej postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr 634/4 o pow. 1269 m2, stanowiącej obecnie ulicę [...] – zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano następującą argumentację: Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 12 grudnia 1964 r., nr SW.Wł.3/21/62 została wywłaszczona nieruchomość położona w K . przy ul. [...], oznaczona na planie jako działka nr 4/2 o pow. 2885 m2, stanowiąca własność F. S. i spadkobierców S.S., B. S., E. Ż. i F. S.. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Wydziału Oświaty i Kultury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej , zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 1961 r., nr AB.I.6/460/61 o lokalizacji szczegółowej, pod budowę drogi dojazdowej do Domu Kultury. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili B. B. i E. Ż. – byli właściciele oraz jako spadkobiercy S. i F. S., ustaleni na podstawie postanowień Sądu Rejonowego z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt I Ns 489/01 i 2 sierpnia 2001 r., sygn. akt I Ns 299/01. W wyniku przeprowadzonego postępowania, ustalono, że część wywłaszczonego gruntu, odpowiadającemu obecnie działce nr 634/4 o pow. 1269 m2 stanowi drogę w pełni urządzoną (pokrytą asfaltem, oświetloną i wyposażoną w zieleń towarzyszącą). Droga ta została wybudowana w 1972 r. i od tej pory nosi nazwę ulicy [...]. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości (obecnie działka nr 630/3 o pow. 1620 m2), stanowi skarpę o wysokości 10m, obsadzoną drzewami i krzewami. Jak wynika z akt sprawy, w odniesieniu do tej części nieruchomości (działka nr 630/3) toczy się postępowanie administracyjne i będzie wydana odrębna decyzja. Budowa Domu Kultury nie została zrealizowana, natomiast w oparciu o decyzję Prezydium Rady Narodowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 17 marca 1972 r., nr BUA II-600/84/72, zatwierdzającą plan realizacyjny budowy amfiteatru, wybudowany został ten obiekt a wraz z nim na części wywłaszczonej nieruchomości droga dla obsługi komunikacyjnej tego terenu. Ustalenia te oparto o protokół z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 17 września 2001 r. i mapę sytuacyjno-wysokościową oraz dokumentację geodezyjno-prawną również potwierdzającą, że działka nr 634/4 stanowi drogę – ulicę [...]. Zgodnie z art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa wart. 136 ust 3 ustawy, nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Art. 3 tej ustawy określał na jakie cele wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne. Wśród wymienionych tam celów znajdują się cele użyteczności publicznej, do których należy zaliczyć budowę drogi dojazdowej do amfiteatru. W ocenie organu wyłączenie możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia powoduje, że postępowanie o zwrot nieruchomości staje się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. B. i E. Ż.reprezentowani przez radcę prawnego M. T.. Przedmiotowej decyzji zarzucili: - rażące naruszenie przepisu art. 229a ustawy z dnia 21.08.1997 r. (o gospodarce nieruchomościami), przez błędne przyjęcie, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej tj. 12.12.1964 r. w zakresie budowy drogi dojazdowej do Domu Kultury, był znany już drugi cel wywłaszczenia, wtedy gdy bezspornym jest, że dopiero w roku 1972 r. rozpoczęto prace mające na celu wybudowanie obecnej drogi do amfiteatru; - niewskazanie merytorycznej podstawy prawnej tej decyzji; i wnieśli o jej uchylenie i jednocześnie zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów niniejszego postępowania włącznie z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż stosownie do brzmienia art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje w sytuacji, gdy na nieruchomości został zrealizowany inny cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, który istniał w dniu wydania tej decyzji (tj. decyzji wywłaszczeniowej - przyp. autora skargi) i mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Z powyższego wynika, że w dniu 12.12.1964 r. tj. w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej powinien być znany drugi cel, który może być zrealizowany mając na uwadze podstawę wywłaszczenia. A taki cel w 1964 r. nie był znany, co jednoznacznie wynika z akt sprawy, skoro decyzja o budowie drogi do amfiteatru została podjęta w roku 1972. W ocenie skarżących, bezspornym jest, że w sprawie tej nie ma zastosowania w/w art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje dział III rozdział 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2603 ze zm.) – dalej jako ustawa. Zgodnie z zamieszczonym tam przepisem art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 §1 ustawy). Taka regulacja wiąże się z ogólną zasadą instytucji wywłaszczenia, zgodnie z którą nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (art. 136 §1 ustawy). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek wyrażony w przepisie art. 229a. Zgodnie z jego treścią roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje w sytuacji, gdy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Celem wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej w momencie wydawanie decyzji – 12 grudnia 1964 r. – własność S. i F. małżonków S. była budowa drogi do mającego powstać w przyszłości Domu Kultury. Bezspornym jest, że obiekt taki nie powstał. Poza sporem jest również, że na przedmiotowej działce wybudowana została droga publiczna prowadząca do amfiteatru, która obecnie stanowi ul. [...] – droga ta została wybudowana w 1972 r. W ocenie Sądu organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny – strony tych ustaleń nie kwestionowały oraz poprawnie zastosowały cyt. przepis art. 229a ustawy. Wobec takiego stwierdzenia słusznie umorzono – w zakresie nieruchomości oznaczonej nr 634/4 – wszczęte postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skargi, który wskazuje, że inny cel (o którym stanowi przepis art. 229a ustawy) powinien być znany już w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu. Taka interpretacja nie wynika – zdaniem Sądu – z brzmienia tego przepisu. Nadto, przy jej przyjęciu, organy administracji dokonując wywłaszczenia winny wskazywać już wtedy, jaki ewentualnie inny (alternatywny) cel może być na danej nieruchomości realizowany. Gdyby taki zapis widniał w decyzji o wywłaszczeniu, to nie można by wtedy mówić o celu innym niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, bo ten wprost by z niej wynikał – wówczas przepis art. 229a byłby normą martwą. Nie ulega wątpliwości, że na wywłaszczonej działce będącej przedmiotem tego postępowania została zrealizowana inwestycja, która mogła być celem wywłaszczenia w dacie realizacji. Zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) wywłaszczenia można było dokonać na m. in. cele użyteczności publicznej (art. 3 ust. 1), do których należy zaliczyć budowę drogi dojazdowej do amfiteatru. Również drugi zarzut skargi jest chybiony. W sytuacji, gdy organ administracji stwierdza, że wszczęte postępowanie jest bezprzedmiotowe – tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie – ma obowiązek je umorzyć wskazując za podstawę odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 105 §1) i ewentualnie innej ustawy szczególnej – tutaj art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma obowiązku – a wręcz nie może – wskazywać wówczas jakiejkolwiek merytorycznej podstawy swojej decyzji, gdyż decyzja o umorzeniu nie rozstrzyga sprawy co do meritum, a jedynie wskazuje, że z określonych względów prawnych postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Powyższe musi być przez organ szczegółowo wykazane w uzasadnieniu faktycznym i prawnym danej decyzji. Należy zaznaczyć, że w sprawie niniejszej orzekał już NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 737/02) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]maja 2002 r. Nr RR.[...] odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże wyrażony w tym wyroku pogląd prawny nie wiąże w niniejszej sprawie z uwagi na zmianę stanu prawnego polegającą na dodaniu ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r., przepisu art. 229 a. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa skargę należało oddalić na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.