II SA/Lu 324/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 roku, nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...], odmawiającą wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy remoncie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina Z., należącej do E.M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie remontu budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości Z. na wniosek S.K. – właścicielki sąsiedniej działki nr [...]. W wyniku oględzin przeprowadzonych w toku postępowania w dniu [...] listopada 2011 r. stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się podpiwniczony budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową. Połowa dachu ma spadek w kierunku działki sąsiedniej nr [...]. Budynek o wymiarach w rzucie 4,50x4,47 m usytuowany jest w odległości od 1,07 do 1,14 m od siatki istniejącego ogrodzenia działki nr [...]. Okap dachu od strony tej działki jest wysunięty poza lico ściany na 0,49 m. Wysokość budynku wynosi 5 m. Remont przedmiotowego budynku polegający na wymianie konstrukcji dachu (płatwi od strony działki nr [...] i krokwi) oraz pokrycia dachu z papy na blachę trapezową rozpoczęto we wrześniu 2011 r. E.M. w dniu [...] marca 2011 r. dokonała zgłoszenia powyższych robót Staroście , który nie wniósł w stosunku do zgłoszenia sprzeciwu. W trakcie oględzin nie stwierdzono podwyższenia ścian budynku (wymieniono płatew) oraz podwyższenia dachu (długość starej zachowanej krokwi wynosi 3,24 m, natomiast długość krokwi zamontowanej wynosi 3,25 m). Budynek nie posiada rynien i rur spustowych, wody opadowe spływają na nieutwardzony teren działki inwestora. W czasie oględzin E. i S. M. oświadczyli, że w ramach prowadzonego remontu do końca listopada 2011 r. zamontują od strony działki nr [...] bariery śniegowe oraz do końca maja 2012 r. rynnę i rurą spustową. Natomiast S.K. wniosła o wykonanie dachu jako jednospadowego oraz podniosła, że polegający na zdjęciu całego dachu remont budynku usytuowanego blisko granicy powinien być prowadzony na podstawie pozwolenia na budowę, a nie w oparciu o zgłoszenie, które miało charakter ogólnikowy i nie precyzowało wyglądu nowej konstrukcji. Organ pierwszej instancji powołując się na zawarte w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane określenie remontu wskazał, że art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymagał w tym przypadku pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Jednocześnie organ nie stwierdził w okolicznościach sprawy wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wstrzymania robót budowlanych w myśl art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z czym decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych. S.K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła, że budynek powstał wiele lat temu jako samowola budowlana, przepisy prawa nie pozwalają na taką lokalizację obiektu, a nie podjęto postępowania wyjaśniającego w kierunku legalności remontowanego budynku. Ponadto roboty przekraczają określony w Prawie budowlanym zakres remontu i stanowią przebudowę budynku, gdyż podwyższona została ściana i dach oraz zmieniona długość okapu z 35 na 50 cm. Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji podniósł, że w związku z zawartym we wniosku o wszczęcie postępowania żądaniem wstrzymania robót budowlanych, które, jak ustalono w trakcie postępowania, wykonywane były na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia E.M. z dnia [...] marca 2011 r., organ pierwszej instancji zbadał sprawę pod kątem zgodności prowadzonych robót budowlanych z przyjętym zgłoszeniem, a także przepisami ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 50 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy, których naruszenie powoduje wstrzymanie robót budowlanych. Jednakże w toku postępowania stwierdzono, że sposób wykonania robót budowlanych nie odbiega od dokonanego przez E. M. zgłoszenia. Natomiast organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wówczas, gdy roboty prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a także w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek powodujących z mocy art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. W sytuacji, gdy budynek zlokalizowany jest w odległości od 1,07 do 1,14 m od granicy działek, a okap dachu wysunięty jest na odległość 49 cm poza lico ściany, należy uznać, że wody opadowe odprowadzane są na nieutwardzony teren własnej działki. Stan taki jest zaś zgodny z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który przewiduje, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Z mapy zasadniczej wynika, że omawiany teren nie jest uzbrojony w sieć kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Zatem w świetle powołanego przepisu odprowadzanie wód opadowych na nieutwardzony teren własnej działki jest dopuszczalne. Organ drugiej instancji nie zgodził się z zarzutem, że wykonane roboty budowlane wychodzą poza zakres remontu i stanowią przebudowę budynku. Organ podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku nie nastąpiła przewidziana w definiującym pojęcie przebudowy art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zmiana parametrów użytkowych czy technicznych remontowanego budynku gospodarczego. Natomiast w myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W niniejszym przypadku istniał budynek z dachem dwuspadowym, którego konstrukcja i pokrycie zostały wymienione na nowe z zastosowaniem innych wyrobów niż użyte pierwotnie (wymiana płatwi, krokwi oraz pokrycia dachowego), co wyczerpuje definicję remontu. Wskazując na zawarty w protokole oględzin z dnia [...] listopada 2011 r. zapis o niestwierdzeniu podwyższenia ścian budynku oraz dachu organ uznał za niezasadny zarzut skarżącej powołującej się na odmienny stan rzeczy. Organ podkreślił przy tym, że protokół oględzin został podpisany przez S. K., która nie wnosiła uwag w tym zakresie. W konsekwencji powyższych rozważań organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji o niewystąpieniu przesłanek do wstrzymania robót budowlanych przy remoncie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Z.. S.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dokonane w dniu [...] marca 2011 r. zgłoszenie remontu było ogólne, nie obejmowało żadnej dokumentacji i nie precyzowało pojęcia zmiany konstrukcji dachu. Natomiast w sytuacji położenia budynku w odległości około 1 m od granicy i zdjęcia całego dachu, dach ten winien być wykonany jako jednospadowy. Ponadto skarżąca winna być o tym poinformowana jako strona w sprawie. Zdaniem skarżącej postępowanie było prowadzone w sposób nieprawidłowy i organy błędnie ustaliły, że nastąpiło wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego w sytuacji, gdy budynek podwyższono poprzez wyższe krokwie i płatwy, bardziej wysunięto okap z 30 cm na 49 cm, co spowodowało zmianę parametrów technicznych budynku (wysokość) i bardziej zbliżyło budynek do granicy, powodując zagrożenie dla mienia skarżącej wskutek spadającego z dachu śniegu, który może uszkadzać płot oraz niszczyć rosnące wzdłuż niego iglaki, a także stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa osób znajdujących się za blisko płotu. W ocenie skarżącej założenie barier i rynien nie rozwiązuje opisanego problemu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przeprowadzona według wskazanych reguł kontrola zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] wskazuje, że kwestionowane decyzje administracyjne nie są dotknięte opisanymi wyżej naruszeniami, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę skarżonych decyzji stanowił przepis art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z treścią ust. 1 art. 50 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że będąca inwestorem E.M. w dniu [...] marca 2011 r. dokonała zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych polegających na wymianie konstrukcji dachu oraz wymianie pokrycia dachu z papy na pokrycie blachą trapezową na drewnianym budynku gospodarczym z dachem dwuspadowym, usytuowanym na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina Z.. Wskazany zakres robót odpowiadał pojęciu remontu, przez który w myśl art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Roboty budowlane polegające na remoncie obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, na mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie wymagają zaś pozwolenia na budowę. W takim przypadku wystarczające jest zgłoszenie robót właściwemu organowi stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Niezasadnie zatem zarzucała skarżąca, iż w okolicznościach sprawy inwestor winien był legitymować się pozwoleniem na budowę. Chybiony jest również zarzut niepoinformowania skarżącej jako strony o dokonanym zgłoszeniu i jego treści. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie dotyczące zgłoszenia przedmiotowych robót zostało zakończone pozytywnie milczącą zgodą właściwego organu, który nie wyraził sprzeciwu przewidzianego w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, oznaczającego brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. W konsekwencji też wykonane przez inwestora w oparciu o zgłoszenie roboty budowlane nie stanowią samowoli budowlanej. Jednocześnie trzeba wskazać, że dokonane przez E. M. zgłoszenie nie uprawniało ani tym bardziej nie zobowiązywało inwestora do dokonania wbrew jego woli takich robót budowlanych, w wyniku których konstrukcja dachu, dotychczas dwuspadowego, zostałaby zmieniona na dach jednospadowy, a które to roboty wykraczałyby poza przytoczone wyżej pojęcie remontu. Jak wynika z treści inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie pisma S.K. z dnia [...] września 2011 r., jak również odwołania wniesionego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , a także z treści skargi, intencją skarżącej było w istocie wykonanie przez inwestora tego rodzaju robót budowlanych. Jednakże z przyczyn wcześniej wskazanych zarzuty skarżącej w tym zakresie nie mogły odnieść skutku. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest bowiem wyłącznie zgodność z prawem decyzji odmawiającej wstrzymania robót budowlanych, które stosownie do dokonanego zgłoszenia mogły obejmować jedynie wymianę konstrukcji dwuspadowego dachu, a nie zmianę tej konstrukcji na dach jednospadowy. W żadnym razie wskazany przedmiot postępowania nie uprawniał organu administracji do nakazania inwestorowi wykonania dachu jako jednospadowego. Nie zasługiwał na podzielenie zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku twierdzeniem skarżącej, że podczas wymiany konstrukcji dachu i jego pokrycia doszło do podwyższenia ścian, podniesienia dachu i zmiany jego parametrów, co zmniejszyło odległość budynku od granicy (pisma skarżącej z dnia [...] września 2011 r. oraz z dnia [...] października 2011 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie, w którego toku w dniu [...] listopada 2011 r. przy udziale inwestora oraz skarżącej S.K. dokonano oględzin budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]. Wyniki oględzin nie potwierdziły jednak faktu wykonania robót z przekroczeniem zakresu dokonanego zgłoszenia. Nie stwierdzono bowiem podwyższenia ścian budynku oraz dachu, a jedynie wymianę płatwi – od strony działki nr [...] – oraz wymianę krokwi. Za prawidłowością ustaleń i oceny organu przemawiają zaś udokumentowane w protokole oględzin wyniki pomiaru długości starych i nowych krokwi. Porównanie tych długości, wynoszących odpowiednio 3,24 m oraz 3,25 m (protokół oględzin k. 12 akt adm.) wskazuje, że miało miejsce wyłącznie odtworzenie stanu poprzedniego, a zatem ustalenia organu administracji są prawidłowe. Mając zarazem na względzie, że długość krokwi i wysokość dachu oraz odległość, na jaką dach ten jest wysunięty poza lico ściany są wielkościami wzajemnie współzależnymi, należało ocenić jako niezasadny zarzuty skarżącej, iż organ błędnie ustalił brak odstępstw od stanu pierwotnego budynku w tym zakresie. Jednocześnie trafnie organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że obecna w czasie oględzin S.K. nie zgłosiła jakichkolwiek uwag do dokonanych w wyniku oględzin ustaleń, które znalazły odzwierciedlenie w treści sporządzonego z tej czynności protokołu. Skarżąca nie wskazywała też w czasie oględzin na jakiekolwiek elementy stanu faktycznego, które mogłyby podważyć te ustalenia. S.K. wyrażała jedynie stanowisko co do wymogu uzyskania na przedmiotowe roboty budowlane pozwolenia na budowę, ogólnikowego jej zdaniem charakteru dokonanego zgłoszenia robót właściwemu organowi oraz domagała się wykonania dachu jako jednospadowego (protokół k. 12 akt adm.). Z przyczyn, o których była mowa wyżej, opisane zarzuty nie były jednak uprawnione. Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie podważają również zarzuty odnoszące się do kwestii osuwania się śniegu i odprowadzania wód opadowych z dachu budynku. Należy jeszcze raz podkreślić, że dokonane przez inwestora zgłoszenie robót w postaci wymiany konstrukcji dachu oraz wymiany pokrycia dachu z papy na blachę trapezową zostało przyjęte przez właściwy organ, a zgodnie z prawidłowymi ustaleniami poczynionymi w niniejszym postępowaniu inwestor nie odstąpił od zakresu zgłoszonych robót. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji organ rozważył omawianą kwestię, właściwie odwołując się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W myśl § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Mając na uwadze, że teren, na którym znajduje się działka nr [...], nie jest uzbrojony w sieć kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, w świetle powyższego przepisu zasadnie uznano za dopuszczalne odprowadzanie wód opadowych na nieutwardzony teren działki inwestora, który zobowiązał się wykonać rynny i rury spustowe oraz bariery śniegowe od strony działki nr [...]. Ze złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oświadczenia S.K. wynika przy tym, że skarżąca nie ma zastrzeżeń do obecnego stanu budynku. Natomiast z uwagi na położenie budynku w pobliżu granicy z działką skarżącej, w jej ocenie dach budynku winien być wykonany jako jednospadowy, ze spadkiem w stronę działki właściciela. Jak wskazano już jednak wcześniej, zagadnienie to wykracza poza postępowanie administracyjne poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.