II SA/Lu 324/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Związku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia 10 lutego 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 71 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 52 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania Z. B. (dalej także: Związek Komunalny bądź strona skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 30 grudnia 2016 r., znak: [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie magazynu na owoce mrożone na terenie Z. B. przy ul. [...], należącego do [...] Spółka z o.o. z siedzibą w N. (dalej: Spółka). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w dniu 29 grudnia 2016 r. Spółka, która w dniu 8 grudnia 2014 r. wniosła o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, zażądała jego umorzenia. Organ drugiej instancji uznał, że skoro Spółka nie jest już zainteresowana merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy – uzyskaniem decyzji środowiskowej, to postępowanie administracyjnego w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie podlega umorzeniu na podstawie tego przepisu. W skardze na powyższą decyzję Związek Komunalny zażądał jej uchylenia w całości oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca zarzuciła, że Burmistrz B. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, pomijając w szczególności to, że inwestycja planowana przez Spółkę została przez nią zrealizowana. Spółka wybudowała bowiem magazyn na owoce mrożone na terenie Z. B. przy ul. [...], na działce nr [...], co wynika m. in. z treści decyzji Wojewody L. z dnia 30 października 2015 r., znak: [...], a także z protokołu oględzin z dnia 29 kwietnia 2015 r. sporządzonego przez PINB w L., z protokołu kontroli z dnia 2 września 2015 r. sporządzonego przez PINB w L., z protokołu oględzin obiektu budowlanego sporządzonego przez [...]WINB w L. z dnia 23 września 2015 r. oraz z treści postanowienia PINB w L. z dnia 8 października 2015 r., znak: PINB [...] i zdjęcia wykonanego w dniu 21 lutego 2017 r. Strona skarżąca podkreśliła, że organy nie przeprowadziły dowodu z oględzin nieruchomości, które pozwoliłoby ustalić stan faktyczny na działce nr [...] przy ul. [...] w B.. Związek Komunalny nie podzielił stanowiska Kolegium, że Spółka nie jest już zainteresowana merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy i uzyskaniem decyzji środowiskowej, gdyż niewątpliwie Spółka nie tylko nie zrezygnowała z realizacji inwestycji na działce nr [...], ale wykonała tę inwestycję (magazyn – chłodnię) i ją eksploatuje. W ocenie Związku, Spółka we wniosku w dnia 29 grudnia 2016 r. nie podała powodu, dla którego wniosła o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Tymczasem zrealizowała już planowaną inwestycję z pominięciem wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2017 r. Spółka wniosła o umorzenie postępowania, z uwagi na to, że w dniu 29 czerwca 2017 r. została wydana przez Burmistrza B. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu przetwórstwa owoców o halę produkcyjną z częścią socjalną, halę produkcji liofilizatów, 3 hale namiotowe na opakowania i magazyn na owoce mrożone, zlokalizowanego na działkach nr [...] w B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla opisanego na wstępie przedsięwzięcia, z uwagi na cofnięcie wniosku przez Spółkę. Podstawą materialnąprawną decyzji organów obu instancji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej umarza postępowanie administracyjne w każdym przypadku, gdy postępowanie to stanie się bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że art. 105 § 1 k.p.a. mówi o bezprzedmiotowości postępowania, będącej odzwierciedleniem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania. Ustalenie istnienia wspomnianej przesłanki obliguje organ administracji publicznej do zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza stan tego postępowania, charakteryzujący się brakiem elementu materialnego stosunku prawnego, który to stan skutkuje niemożnością zakończenia postępowania poprzez podjęcie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (por. J. Borkowski, Komentarz do art. 105, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, W. 2017, SIP Legalis, nb. 7). Należy przy tym zauważyć, że treść przepisu art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy wszelkich możliwych przyczyn bezprzedmiotowości postępowania i to niezależnie od tego, czy istniały one w momencie wszczęcia postępowania, czy też pojawiły się na dalszym jego etapie. Postępowanie staje się więc bezprzedmiotowe w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 187/08). W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny na środowisko możliwe jest jedynie w odniesieniu do konkretnego przedsięwzięcia i przy jego konkretnej lokalizacji. W konsekwencji, gdy wnioskodawca rezygnuje z realizacji danego przedsięwzięcia w lokalizacji określonej we wniosku, to powoduje to, że odpada jeden z elementów stosunku prawnego, jakim jest przedmiot tego postępowania. Postępowanie administracyjne staje się wówczas bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Co do zasady nie jest bowiem możliwe kontynuowanie postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla określonego przedsięwzięcia, mimo cofnięcia wniosku o wydanie decyzji w tym przedmiocie oraz wyraźnego sprzeciwu inwestora, który oświadczył, że nie jest zainteresowany realizacją inwestycji – w kształcie objętym wnioskiem, który zainicjował postępowanie i z tego względu wycofuje ten wniosek. Skoro zatem Spółka w piśmie z dnia 29 grudnia 2016 r. wniosła o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, cofając tym samym swój wniosek z dnia 8 grudnia 2014 r. o wydanie decyzji środowiskowej, uznać należało, że nie była już zainteresowana dalszym prowadzeniem postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. To oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., albowiem strona zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści. Nie ulega wątpliwości, że do elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej zaliczyć należy także wolę uprawnionego podmiotu, o ile ustawodawca łączy z nią istnienie postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w rozstrzyganej sprawie, ponieważ przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko, wprost stanowi, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Jedynie w przypadku przedsięwzięcia, dla którego zgodnie z odrębnymi przepisami jest wymagana decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się z urzędu (art. 73 ust. 2 powołanej ustawy). Tym samym wszczęcie postępowania w rozpoznawanej sprawie zależało wyłącznie od woli Spółki, będącej wnioskodawcą. Zdaniem Sądu, brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 2 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeśli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty (np. udzielającą pozwolenia na budowę, czy wydanie decyzji środowiskowej albo odmawiającą uwzględnienia wniosku), może ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie przepis art. 105 § 1 k.p.a., a nie § 2 tej ustawy, a zatem organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia) – w całości lub też w określonej części. Odwołując się do wykładni systemowej i celowościowej oraz kierując się zasadą skargowości i zasadą dyspozycyjności postępowania stwierdzić należy, że art. 105 § 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, wówczas organ ma obowiązek umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (zob. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/El.2011; M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, Casus 2008, nr 1, s. 38; wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1339/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 586/10). Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony skarżącej podkreślić należy, że są one nieuzasadnione. Trzeba pamiętać, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sprawy co do istoty, gdyż umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Oczywiste jest więc, że strona skarżąca będzie mogła podnosić zarzuty dotyczące magazynu na owoce mrożone na terenie Z. B. przy ul. [...], na działce nr [...], w toku odrębnego postępowania administracyjnego, w którym wydana została decyzja Burmistrza B. z dnia 29 czerwca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu przetwórstwa owoców o halę produkcyjną z częścią socjalną, halę produkcji liofilizatów, 3 hale namiotowe na opakowania i magazyn na owoce mrożone, zlokalizowanego na działkach nr: [...] w B.. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.