II SA/Lu 325/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Stażystka Anna Chmielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi E. J., A. J. i J. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz E. J., A. J. i J. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr GN.[...] Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej na planie nr 211/1 o pow. 5896 m2, nr 212/1 o pow. 2254 m2, nr 44/1 o pow. 3662 m2 obręb: 11- D. W., stanowiącej obecnie część działki nr 225/3. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r., znak:G.IV.[...] Prezydent Miasta wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. oznaczoną na planie jako działki nr 211/1 o pow. 5896 m2, 212/1 o pow. 2254 m2 i 44/1 o pow. 3662m2, stanowiącą własność J. J.. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Zarządu Inwestycji Szkół Wyższych w L. w celu budowy obiektów Akademii Rolniczej w L.. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili spadkobiercy poprzedniej właścicielki podnosząc, że wywłaszczone działki nie są zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta Nr GK.T.I.[...] z dnia [...]lipca 1982 r. Akademia Rolnicza w L. otrzymała w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony teren o powierzchni 52 ha 48a 09 m2, w skład którego w znacznej części wchodziły działki wywłaszczone. Następnie Akademia Rolnicza nabyła z mocy samego prawa, w oparciu o przepis art. 182 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, prawo użytkowania wieczystego wymienionego terenu. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej na wniosek uczelni z dnia 27 kwietnia 1999 r. Działki nr 211/1 , 212/1 i 41/1, o zwrot których ubiegają się spadkobiercy poprzedniego właściciela, weszły w skład większej działki nr 225/3 i zgodnie z księgą wieczystą Kw Nr [...] są przedmiotem użytkowania wieczystego Akademii Rolniczej . Natomiast działka nr 211/2 o pow. 656 m2, dla której urządzona została księga wieczysta Kw Nr [...] weszła w skład większej działki nr 226 o obszarze 71 a 55 m2, stanowiącej własność Gminy . W ocenie organu pierwszej instancji, w przypadku, gdy nieruchomość znajdująca się w użytkowaniu wieczystym, nie została użyta na cel wywłaszczenia, poprzedni właściciel jest uprawniony do podjęcia działań zmierzających do rozwiązania użytkowania wieczystego. Sprawa o rozwiązanie użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości. Organ pierwszej instancji powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w sprawie II SA/Lu 722/02. W związku z tym Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 7 listopada 2005 r. zawiesił z urzędu postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości . Rozpoznając zażalenie organ II instancji stwierdził, że skoro wywłaszczona działka nr 211/2 weszła w skład większej działki ewidencyjnej nr 226, stanowiącej własność Gminy zawieszenie postępowania w tej części nieruchomości nie jest zasadne. Ponadto stwierdził, iż w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które są własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. Dlatego organ drugiej instancji uchylił postanowienie z dnia 7 listopada 2005 r. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezydent Miasta przekazał Wojewodzie wniosek spadkobierców J. J. dotyczący zwrotu wywłaszczonej działki nr 211/2 o pow. 656 m2 w celu wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy. Natomiast co do działek nr 211/1 o pow. 5896 m2, 211/2 o pow. 656 m2, 212/1 o pow. 254 m2 i 44/10 pow. 3662 m2 w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, podtrzymując swoje stanowisko, że sprawa rozwiązania użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu. Postanowieniem z dnia [...]marca 2006 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji uznał, że zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu działek, będących przedmiotem użytkowania wieczystego jest zasadne. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (Akademii Rolniczej) oznacza, że nieruchomość nie jest we władaniu gminy bądź Skarbu Państwa, co stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Bez uprzedniego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie może nastąpić zwrot takiej nieruchomości nawet wówczas, gdy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku, gdy nieruchomość znajdująca się w użytkowaniu wieczystym nie została zużyta na cel wywłaszczenia, poprzedni właściciel jest uprawniony do podjęcia działań zmierzających do rozwiązania użytkowania wieczystego. Sprawa o rozwiązanie użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości, a zatem jest przesłanką do zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). W skardze do Sądu E. J., A. J. i J. R., będący spadkobiercami J.J. zarzucili, że problem rozwiązania użytkowania wieczystego nie jest zagadnieniem wstępnym w rozpoznawanej sprawie, ponieważ stosownie do przepisu art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo użytkowania wygasa z dniem, kiedy decyzja o zwrocie stała się ostateczna. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. W myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.). Związek ten istnieje wówczas, gdy zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli w sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji określonej treści. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi tego rodzaju zależność. W myśl przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 stanowi, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w wywłaszczeniu. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje jednak, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 ustawy). Wyłączenie roszczenia o zwrot oznacza, iż roszczenie to nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego. Żądanie zwrotu nieruchomości nie powoduje wówczas wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.), a jeśli organ - mimo tej przeszkody - wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2000 r., I SA 1539/99). W sprawie niniejszej jest poza sporem, że Skarb Państwa nie włada nieruchomością objętą żądaniem zwrotu, stała się ona bowiem przedmiotem użytkowania wieczystego, które Akademia Rolnicza nabyła z mocy prawa z dniem 27 września 1990 r. na podstawie art. 182 ustawy z dnia z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zmianami). Prawo to wpisane zostało do księgi wieczystej Nr [...]w 1999 r. Obowiązkiem organów administracji było zatem rozważenie przede wszystkim, czy nie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 229 ustawy. Przepis art. 229 ustawy został jednak całkowicie pominięty przez organy administracji, które odwołały się do stanowiska orzecznictwa co do zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej oddanej w użytkowanie wieczyste, wyrażonego na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). W ustawie tej nie było w niej przepisu takiego jak art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., wyłączającego roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Dlatego orzecznictwo wskazało, że realizacja roszczenia o zwrot uzależniona jest od uprzedniego rozstrzygnięcia o losach użytkowania wieczystego przysługującego innej osobie. Użytkowanie to było bowiem faktyczną przeszkodą do zwrotu nieruchomości. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie utrwalony był pogląd, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości, jeśli Skarb Państwa lub gmina nie władają już nieruchomością wywłaszczoną, w szczególności jeżeli nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste. Ponadto ustawa z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. przewidywała w art. 26 ust. 2, że rozwiązanie umowy następuje w drodze decyzji administracyjnej. Orzecznictwo stanęło więc na stanowisku, że poprzedni właściciel nieruchomości wywłaszczonej ma interes prawny we wszczęciu postępowania administracyjnego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na tej nieruchomości, a wszczęcie takiego postępowania stanowi podstawę do zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości, od rozstrzygnięcia o losie użytkowania wieczystego zależy bowiem rozstrzygnięcie w sprawie o zwrot nieruchomości. W obecnie obowiązującym stanie prawnym taka zależność - wobec istotnej zmiany przepisów – nie występuje. Fakt istnienia użytkowania wieczystego powstałego przed dniem wejścia w życie ustawy wyłącza z mocy wyraźnego przepisu art. 229 ustawy rozstrzyganie o żądaniu zwrotu i badanie przesłanek z art. 136 ust. 3, ponieważ roszczenie o zwrot w ogóle nie przysługuje. Nie występuje zatem zależność rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości od podjęcia przez uprawnionych działań zmierzających do rozwiązania użytkowania wieczystego, jeżeli użytkowanie to powstało przed dniem 1 stycznia 1998 r. Należy również zauważyć, że w świetle przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu orzeka obecnie sąd w postępowaniu cywilnym, na żądanie właściwego organu. Niezależnie zatem od treści przepisu art. 229 ustawy stwierdzić należy, że skarżącym nie przysługiwałoby w ogóle uprawnienie do żądania rozwiązania użytkowania wieczystego przysługującego osobie trzeciej przed upływem ustalonego okresu. W tej sytuacji nie istniały podstawy do zawieszenia postępowania z powodu konieczności podjęcia przez skarżących działań zmierzających do rozwiązania użytkowania wieczystego. W rozpoznawanej sprawie nie występuje w ogóle potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania jest więc wadliwe i narusza przepisy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Brak było bowiem w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do utrzymania w mocy postanowienia wydanego bez podstawy prawnej. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie także postanowienia tego organu, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uchylenie obu postanowień oznacza, że postępowanie co do istoty sprawy prowadzone będzie w dalszym ciągu przez organ pierwszej instancji. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie o zwrot nieruchomości organ administracji musi przede wszystkim ustalić, czy występującemu z żądaniem zwrotu roszczenie o zwrot w ogóle przysługuje. Dopiero wówczas przystąpić może do badania, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu i czy nie zachodzi ewentualnie potrzeba zawieszenia postępowania z powodu konieczności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd lub inny organ. Należy zwrócić uwagę, że nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa nie wymaga dla powstania tego prawa wpisu w księdze wieczystej. Tylko ubocznie zauważyć również należy, że w toku postępowania sądowego przedstawiona została kopia aktualnego odpisu z księgi wieczystej, z którego wynika, że Akademia Rolnicza jest właścicielem nieruchomości o pow. 48,3188 ha, obejmującej m. in. działki nr 225/4, 225/5 i 225/8, powstałe w wyniku podziału działki nr 225/3, w skład której weszły działki wywłaszczone. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że przepis art. 138 ustawy, powoływany przez skarżących dotyczy użytkowania, a nie użytkowania wieczystego, nie może mieć zatem w sprawie niniejszej w ogóle zastosowania. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 202 § 2 ustawy.