II SA/Lu 326/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 58 i art. 59 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu prośby G. M. o przywrócenie terminu odmówił jej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], wymierzające G. M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 12 lutego 2009 r. wymierzył G. M. karę w wysokości 75000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny 267/1 w miejscowości M. S. gmina W., w którym prowadzona jest działalność usługowa bez wymaganego przepisami pozwolenia. W dniu 9 marca 2009 r. G. M. złożyła prośbę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji, w której podniosła, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odebrała jej pracownica, przekazując jej powyższe postanowienie dopiero po upływie 7 dni od daty jego otrzymania. Do prośby dołączyła oświadczenie H. D., która oświadczyła, że listy polecone PINB odebrała osobiście i nie przekazała ich w terminie G. M., gdyż tego dnia pokwitowała odbiór dużej ilości listów wkładając je do szuflady i przekazując je do rąk G. M. dopiero po kilku dniach. Organ odwoławczy rozpatrując prośbę o przywrócenie terminu stwierdził, że argumenty wskazywane przez G. M. nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Wskazał na art. 58 § 1 i § 2 kpa, zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy; prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełniając jednocześnie z wniesieniem prośby czynności, dla której określony był termin. Zdaniem organu te przesłanki do przywrócenia terminu nie zostały spełnione. Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy organu I instancji (k. 169 akt I instancji), zawarte jest zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru z dnia [...], Nr [...] opatrzone własnoręcznym podpisem G. M.j dokonanym w dniu 16 lutego 2009 r., a fakt ten potwierdza adnotacja dokonana na druku potwierdzenia odbioru przez doręczającego. W ocenie organu II instancji zasadność twierdzenia G. M., iż zaskarżone postanowienie zostało skarżącej doręczone po upływie terminu do wniesienia środka odwoławczego podważa również data sporządzenia zażalenia (23 lutego 2009 r.), która jest ostatnim dniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Zażalenie nie zostało jednak wniesione w tym dniu, lecz po upływie 2 dni od jego sporządzenia i po upływie terminu do jego złożenia. Od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] skargę do sądu administracyjnego wniosła G. M. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść orzeczenia i skutkującego błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy tj., art. 7 Kpa i art. 124 § 2 Kpa w zw. z art. 126 Kpa i w zw. z art. 107 § 3 Kpa przez całkowite pominięcie przy rozpoznawaniu jej wniosku o przywrócenie terminu znanego organowi faktu oświadczenia H. D. o przyjęciu korespondencji kierowanej do G. M. oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności temu oświadczeniu. Zdaniem skarżącej organ nie ustalił w sposób odpowiadający realizacji prawdy obiektywnej, kto w rzeczywistości odebrał kierowaną do niej przesyłkę. Uzasadnienie stanowiące integralną część decyzji nie wyjaśnia rozstrzygnięcia, gdyż pomija całkowicie odniesienie się do kwestii oświadczenia pracownika w związku z zaprzeczeniem skarżącej, że odebrała przesyłkę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu skargi, że postanowienie organu I instancji nie zostało skutecznie doręczone, organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowego postanowienia podpisane przez G. M., co zostało potwierdzone adnotacją dokonaną na druku potwierdzenia. Ponadto w ocenie organu z akt sprawy wynika, że zażalenie zostało sporządzone w dniu 23.02.2009r. tj. w ostatnim dniu ustawowego terminu do jego wniesienia, co dodatkowo przeczy twierdzeniom skarżącej o doręczeniu postanowienia po upływie terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z tego przepisu wynika, że termin może być przywrócony, w zależności od uprawdopodobnienia braku winy, jednak warunkiem koniecznym jest zaistnienia samego faktu uchybienia terminowi. Nie można rozstrzygać o przywróceniu bądź odmowie przywrócenia terminu jeżeli termin do dokonania danej czynności nie został uchybiony. Kluczowe zatem znaczenie w niniejszej sprawie dla rozstrzygnięcia, czy termin do złożenia zażalenia został zachowany, czy też uchybiony, ma ustalenie daty, od której ten termin rozpoczyna swój bieg tj. daty doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie. Aby doręczenie pisma mogło wywołać skutek prawny, musi być doręczeniem prawidłowym, spełniającym określone w Kpa wymogi dla doręczeń pism procesowych. W świetle przepisów Kpa, osobom fizycznym (jak w przypadku skarżącej) pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 Kpa). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 Kpa). W niniejszej sprawie nie jest pewne, czy pismo adresowane do G. M. zostało doręczone w sposób prawidłowy. Na potwierdzeniu odbioru pisma (postanowienia PINB z dnia [...]) widnieje wprawdzie podpis "M.", jednak w świetle okoliczności niniejszej sprawy, nie jest pewne, że jest to własnoręczny podpis skarżącej. Sam podpis na poświadczeniu odbioru nie stanowi w ocenie Sądu wystarczającego dowodu na doręczenie przesyłki adresatowi, w sytuacji, gdy doręczenie jest kwestionowane przez adresata. Skoro adresat pisma podnosi, iż to nie ona odebrała przesyłkę (a więc nie ona się podpisała), zaś inna osoba H. D. wyjaśnia, że przedmiotowe pismo odebrała osobiście właśnie ona i składa stosowne oświadczenie, organ powinien tę kwestię zbadać. W świetle bowiem tych okoliczności domniemanie doręczenia zostało podważone, wobec czego zadaniem organu było podjęcie określonych działań zmierzających do ustalenia, czy pismo doręczono adresatowi, czy też innej osobie. Organ administracji uznał zaś za nieuzasadnione argumenty podnoszone przez skarżącą biorąc za podstawę wyłącznie pokwitowanie odbioru (karta 169 akt adm.) i analizując datę sporządzenia zażalenia, natomiast nie uzasadnił, dlaczego nie wziął pod uwagę wyjaśnień H. D. Jest to istotne tym bardziej, że oświadczenia dwóch osób G. M. (skarżącej) i H. D. nie są ze sobą sprzeczne, lecz przeciwnie wzajemnie się potwierdzają. Ponadto, zdaniem Sądu adnotacja "M. G." sporządzona przez doręczyciela na pokwitowaniu odbioru nie stanowi dowodu o charakterze niepodważalnym. W ocenie prawidłowości doręczenia bierze się pod uwagę fakt dotarcia pisma do adresata, co potwierdza się pokwitowaniem. Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności, z tym że, jak trafnie podkreśla się w doktrynie "pokwitowanie stwarza domniemanie doręczenia, które może być obalone przeciwdowodem nawet przez osobę, do której rąk należało pismo doręczyć, jeżeli faktycznie doręczenie nie nastąpiło". Zmierzając w kierunku ochrony interesów uczestników postępowania Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 5 października 1994 r. (sygn. akt III ARN 54/94; OSN 1994, Nr 12, poz. 187) stwierdził, że doręczenie pisma niezgodne z przepisami Kpa narusza zasadę oficjalności doręczeń, może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Art. 80 Kpa stanowi zaś, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r. (III SA 1838/91; ONSA 1992, Nr 2, poz. 45) podkreśla, że ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 Kpa. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1989 r. (II SA 961/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 33) w świetle art. 75 Kpa niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ stanął na stanowisku, że kwestionowana okoliczność doręczenia pisma (postanowienia) może być udowodniona tylko na podstawie znajdującego się w aktach sprawy dowodu doręczenia i nie może być obalona, skoro została dodatkowo potwierdzona przez doręczyciela. Kodeks postępowania administracyjnego nie ustala ważności i hierarchii dowodów. Każdy środek dowodowy może być więc stosowany przez organ administracji. W sytuacji, kiedy środek dowodowy przeprowadzony przez organ w toku postępowania jest kwestionowany przez skarżącą, należało wykorzystać inne środki dowodowe jak zeznania świadków, opinie biegłych czy przesłuchanie strony, a nie ograniczać się tylko do dowodu z dokumentu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i analizy daty sporządzenia zażalenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. (I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Skoro zatem w sprawie nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący, czy skarżąca w ogóle uchybiła terminowi do złożenia zażalenia, rozstrzyganie o odmowie przywrócenia uchybionego terminu było oczywiście przedwczesne. Organ nie zbadał wyczerpująco wszelkich okoliczności faktycznych sprawy związanych z istotną kwestią doręczeń, czego konsekwencją jest brak pewności, że w sprawie został stworzony jej rzeczywisty obraz będący podstawą zastosowania właściwych przepisów prawnych rozstrzygających sprawę. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.