II SA/Lu 327/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie wymierzające karę grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego– stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia G. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], wymierzające G. M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] wymierzył G. M. karę w wysokości 75000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny 267/1 w miejscowości M. S. gmina W., w którym prowadzona jest działalność usługowa bez wymaganego przepisami pozwolenia. Postanowienie organu I instancji wraz z pouczeniem o sposobie i terminie jego zaskarżenia doręczone zostało G. M. w dniu 16 lutego 2009 r. (na co wskazuje podpis i data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru), zatem siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia minął w dniu 23 lutego 2009 r. Organ stwierdził, że zażalenie na przedmiotowe postanowienia G. M. wniosła po terminie, skoro złożone zostało osobiście w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w dniu 25 lutego 2009 r. W dniu 9 marca 2009 r. G. M. złożyła prośbę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. W wyniku rozpatrzenia tej prośby postanowieniem z dnia [...] odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia organ II instancji stwierdził, że uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, w związku z czym merytoryczne zarzuty zażalenia nie mogły być rozpatrywane w tym postępowaniu. Od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] skargę do sądu administracyjnego wniosła G. M. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 134 Kpa, art. 43 Kpa i art. 81 Kpa poprzez niezasadne uznanie, że wniesione zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], PINB [...] złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu w sytuacji, gdy wskazane postanowienie nie zostało jej skutecznie doręczone w dacie wskazanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem przepis art. 43 k.p.a. wyraźnie wskazuje na krąg osób do rąk których można dokonać doręczenia pod nieobecność adresata, a zarówno z oświadczenia G. M., jak i H. D. jednoznacznie wynika, iż osobą odbierającą korespondencję była H. D. nie będąca dorosłym domownikiem G. M. Skarżąca podniosła, iż H. D. pracownica jej męża w żadnym wypadku nie może być uznana za domownika, w rozumieniu przepisu art. 43 Kpa, gdyż osoby obce adresatowi nie są jego domownikami, nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu, chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim wspólne gospodarstwo. Doręczenie zastępcze wywołuje skutek prawny tylko w sytuacji, gdy pismo odbierze dorosły domownik. Zdaniem skarżącej w sprawie nie zostało dokonane doręczenie w sposób przewidziany przepisami, dlatego nie można uznać, iż termin do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg w dniu 16 lutego 2009 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu skargi, że postanowienie organu I instancji nie zostało skutecznie doręczone, organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowego postanowienia podpisane przez G. M., co zostało potwierdzone adnotacją dokonaną na druku potwierdzenia odbioru przez doręczającego. Wobec tego, w ocenie organu podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 43 Kpa jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa. Rozpatrując sprawę Sąd stwierdził istotne naruszenie przepisów art. 42, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80, co uniemożliwia organowi prawidłową ocenę stanu faktycznego, a w konsekwencji prawidłowe zastosowanie normy prawnej rozstrzygającej sprawę. Spornym zagadnieniem w sprawie niniejszej dotyczącej stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia jest kwestia prawidłowości dokonania przez organ I instancji doręczenia swojego rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary i ocena skuteczności tej czynności przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Warunkiem skuteczności wniesienia zażalenia jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził, że strona składająca zażalenie uchybiła terminowi do jego wniesienia. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżąca podnosiła wyłącznie argumenty merytoryczne, przy czym rozstrzygając o uchybieniu terminu organ znał zarówno argumenty strony zawarte w prośbie o przywrócenie terminu jak i treść oświadczenia H. D. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy przyjął, że postanowienie od którego G. M. wniosła zażalenie zostało jej doręczone prawidłowo i termin do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg od daty wskazanej na potwierdzeniu odbioru, tj. 16 lutego 2009 r. Sąd nie podziela stanowiska organu. Okoliczności niniejszej sprawy nie dają podstawy do bezspornego przyjęcia, że dokonane doręczenie było prawnie skuteczne. Aby doręczenie pisma mogło wywołać skutek prawny, musi być doręczeniem prawidłowym, spełniającym określone w Kpa wymogi dla doręczeń pism procesowych. W świetle przepisów Kpa, osobom fizycznym (jak w przypadku skarżącej) pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 Kpa). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 Kpa). W niniejszej sprawie nie jest pewne, czy pismo adresowane do G. M. zostało doręczone w sposób prawidłowy. Na potwierdzeniu odbioru pisma (postanowienia PINB z dnia [...]) widnieje wprawdzie podpis "M.", jednak w świetle okoliczności niniejszej sprawy, nie jest pewne, że jest to własnoręczny podpis skarżącej. Sam podpis na poświadczeniu odbioru nie stanowi w ocenie Sądu wystarczającego dowodu na doręczenie przesyłki adresatowi, w sytuacji, gdy doręczenie jest kwestionowane przez adresata. Skoro adresat pisma podnosi, iż to nie ona odebrała przesyłkę (a więc nie ona się podpisała), zaś inna osoba H. D. wyjaśnia, że przedmiotowe pismo odebrała osobiście właśnie ona i składa stosowne oświadczenie, organ powinien tę kwestię zbadać. W świetle bowiem tych okoliczności domniemanie doręczenia zostało podważone, wobec czego zadaniem organu było podjęcie określonych działań zmierzających do ustalenia, czy pismo doręczono adresatowi, czy też innej osobie. Organ administracji uznał zaś za nieuzasadnione argumenty podnoszone przez skarżącą w prośbie o przywrócenie terminu i biorąc za podstawę wyłącznie pokwitowanie odbioru (karta 169 akt adm.) oraz analizując datę sporządzenia zażalenia, bez odniesienia się do wyjaśnień H. D. – przyjął, że pismo zostało doręczono w dniu wskazanym na pokwitowaniu odbioru, tj. 16 lutego 2009 r. Zdaniem Sądu potwierdzenie odbioru, nawet z adnotacją sporządzoną przez doręczyciela na pokwitowaniu nie stanowi dowodu o charakterze niepodważalnym. W ocenie prawidłowości doręczenia bierze się pod uwagę fakt dotarcia pisma do adresata, co potwierdza się pokwitowaniem. Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności, z tym że, jak trafnie podkreśla się w doktrynie "pokwitowanie stwarza domniemanie doręczenia, które może być obalone przeciwdowodem nawet przez osobę, do której rąk należało pismo doręczyć, jeżeli faktycznie doręczenie nie nastąpiło". Zmierzając w kierunku ochrony interesów uczestników postępowania Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 5 października 1994 r. (sygn. akt III ARN 54/94; OSN 1994, Nr 12, poz. 187) stwierdził, że doręczenie pisma niezgodne z przepisami Kpa narusza zasadę oficjalności doręczeń, może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Art. 80 Kpa stanowi zaś, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r. (III SA 1838/91; ONSA 1992, Nr 2, poz. 45) podkreśla, że ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 Kpa. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1989 r. (II SA 961/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 33) w świetle art. 75 Kpa niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ stanął na stanowisku, że kwestionowana okoliczność doręczenia pisma (postanowienia) może być udowodniona tylko na podstawie znajdującego się w aktach sprawy dowodu doręczenia i nie może być obalona, skoro została dodatkowo potwierdzona przez doręczyciela. Kodeks postępowania administracyjnego nie ustala ważności i hierarchii dowodów. Każdy środek dowodowy może być więc stosowany przez organ administracji. W sytuacji, kiedy środek dowodowy przeprowadzony przez organ w toku postępowania jest kwestionowany przez skarżącą, należało wykorzystać inne środki dowodowe jak zeznania świadków, opinie biegłych czy przesłuchanie strony, a nie ograniczać się tylko do dowodu z dokumentu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i analizy daty sporządzenia zażalenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. (I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54). Nie ma przy tym znaczenia, że w niniejszej sprawie wadliwość postępowania dowodowego odnosi się nie do kwestii materialnych lecz formalnoprawnych, bowiem stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia rodzi skutek także na gruncie materialnoprawnym, skoro uniemożliwia ponowne rozpatrzenie merytoryczne sprawy zakończonej orzeczeniem organu pierwszej instancji i ostatecznie może mieć wpływ na materialnoprawną sytuację strony. Na tle rozpoznawanej sprawy uzasadnione jest przekonanie, że organ nie zbadał wyczerpująco wszelkich okoliczności faktycznych sprawy związanych z istotną kwestią doręczeń, czego konsekwencją jest brak pewności, że w sprawie został stworzony jej rzeczywisty obraz będący podstawą zastosowania właściwych przepisów prawnych rozstrzygających sprawę. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.