II SA/Lu 327/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r.) nakładającą na A. D. i K. D. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r. projektu budowlanego zamiennego dla wybudowanej części garażowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ł. – utrzymał w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Na wstępie organ podkreślił, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 917/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu [...], wraz decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dnia [...] r. nr [...] (od której WSA w Lublinie oddalił skargę) oraz utrzymaną nią w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] r. nr [...], którą odmówiono nałożenia na [...] i [...] małż. [...] obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Ł. oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. decyzją z dnia [...] r. nr PINB- [...] nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na: - obniżeniu o 57 cm wysokości północno-wschodniej ściany (usytuowanej w granicy działek nr ewid. [...] i [...]) w części garażowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ł. , - obniżeniu płaszczyzny połaci dachowej garażu w związku ze zmniejszoną wysokością ww. ściany, - dostosowaniu (obniżeniu) ściany szczytowej garażu (południowo-wschodniej) wobec zmniejszonego kąta nachylenia połaci dachowej garażu. Powyższa decyzja organu pierwszej instancji została następnie uchylona decyzją kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Rozpoznając sprawę po raz kolejny organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 25 października 2018 r. oględziny, w wyniku których potwierdził dotychczasowe ustalenia, iż ściana północno-wschodnia garażu przydomowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], będącego przedmiotem postępowania, zlokalizowana jest w granicy z działką nr ewid.[...] W. tej ściany (mierzona od strony działki sąsiedniej) wynosi 4,30 m od poziomu terenu, przy czym w najniższym punkcie terenu tj. w miejscu posadowienia kojca dla psa, wysokość ta wynosi 4,37 m. Wykonane pomiary zostały zobrazowane na szkicu sytuacyjnym, załączonym następnie do protokołu oględzin. Konfrontując powyższe ustalenia z warunkami udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji stwierdził, że wysokość przedmiotowej ściany północno-wschodniej garażu przekracza o 48 cm wysokość określoną w zatwierdzonym projekcie budowlanym, która winna wynosić 3,89 m od poziomu terenu. Różnica stanowi zatem 11 % wysokości określonej w projekcie budowlanym. Uznając, że doszło w tym zakresie do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r. projektu budowlanego zamiennego dla wybudowanej części garażowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ł. . Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i K. małż. D. , podnosząc w jego treści, że (cyt.) "budynek jest wybudowany zgodnie z planem i pozwoleniem na budowę i został odebrany zgodnie z przepisami". W ocenie inwestorów, wysokość spornego garażu nie przekracza 4,10 m, zaś podana przez organ pierwszej instancji wysokość 4,30 m opiera się na pomiarze dokonanym w (cyt.) "zaniżonym terenie na działce sąsiadów". W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na względzie treść zarzutów odwołania, dokonał ponownej analizy pomiarów wysokości spornej ściany garażowej, wykonanych przez organ pierwszej instancji podczas oględzin z dnia 25 października 2019 r. W wyniku tej analizy stwierdził, że wysokość wykonanej ściany, mierzona od poziomu posadzki w garażu, wynosi 3,95 m. Jednocześnie organ odwoławczy potwierdził ustalenie, że projektowana wysokość przedmiotowej ściany, mierzona od poziomu terenu, miała wynieść – zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – 3,89 m. Mając zaś na względzie, że poziom posadzki garażu przewidziano na wysokości 0,14 m, organ uznał, że projektowana wysokość spornej ściany, mierzona od poziomu posadzki, powinna wynieść 3,95 m. W konsekwencji organ odwoławczy skorygował ustalenie organu pierwszej instancji odnośnie wielkości różnicy pomiędzy projektowaną wysokością spornej ściany a wysokością ściany zrealizowanej, wskazując, że różnica ta wynosi 0,2 m. Mając jednak na względzie, że różnica ta stanowi 5,33 % przedmiotowego parametru, organ odwoławczy – powołując się na treść art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "Pr.bud.") – zaaprobował stanowisko, iż inwestorzy dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym samym za zasadne uznał nałożenie na inwestorów przez organ pierwszej instancji, na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., obowiązku sporządzenia i dostarczenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego dla spornego garażu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wniosła R. P. (współwłaścicielka działki nr ewid.[...], bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestorów, która brała udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony). Skarżąca zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego obu instancji pominęły fakt, iż inwestor – poza popełnieniem wskazanych przez te organy nieprawidłowości – dodatkowo posłużył się projektem budowlanym, który zezwalał na budowę budynku mieszkalnego wraz z garażem przekraczającym granicę działki nr ewid. [...]. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie doszło do obrazy przepisów art. 7, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla oceny zakresu naruszenia prawa przez inwestora. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że sporny garaż przylegający do budynku mieszkalnego zajmuje część działki nr ewid.[...], będącej własnością skarżącej, co pominęły organy obu instancji. Zdaniem R. P., potwierdzeniem tego faktu jest fragment mapy zasadniczej z operatu nr [...], znajdującego się z zasobach Starostwa Powiatowego w B. P.. Według bowiem tej mapy budynek mieszkalny znajduje się w odległości 1,5 m od graniczy działki inwestora, zaś garaż ma szerokość 5 m. Oznacza to, że znaczna część garażu została posadowiona na działce sąsiedniej. Obniżanie garażu, w ocenie skarżącej, nie spowoduje zatem, że w pełni zostanie przywrócony stan zgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji jest część garażowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ł. . Bezsporne w sprawie pozostaje, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie uzyskanej przez inwestorów (A. i K. małż. D. ) ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (tj. decyzji Starosty [...] z dnia 5. . znak: [...]). Niekwestionowane jest również, że inwestorzy w dniu [...] maja 2005 r. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, zaś organ ten zawiadomienie to przyjął bez sprzeciwu. Okoliczność ta nie wyłączała jednak możliwości wszczęcia i prowadzenia w sprawie ww. budynku postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Pr.bud., o czym jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 917/16. Ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w tym orzeczeniu czyni zaś zbędnymi dalsze rozważania odnośnie dopuszczalności dokonania kontroli legalności robót budowalnych wykonanych przy budowie przedmiotowego budynku, albowiem stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") jest ona wiążąca zarówno dla organów administracji orzekających w sprawie, jak i dla Sądu. Jak wynika z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., jedną z przesłanek wszczęcia postępowania naprawczego jest ustalenie, że inwestor, realizując roboty budowlane w oparciu o udzielone mu pozwolenie na budowę, dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stosownie bowiem do art. 36a ust. 1 Pr.bud., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W razie dokonania takiego odstąpienia bez uprzedniej zmiany pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania ewentualnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (przy czym konieczność wydania takiego postanowienia nie zachodzi, jeżeli w chwili wszczęcia postępowania roboty budowlane są już zakończone, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), nałożyć w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Kryteria kwalifikacji odstępstw od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jako istotnych bądź nieistotnych, zostały określone w art. 36a Pr. bud. – odpowiednio w ust. 5 i ust. 5a tego artykułu. W świetle powołanego przepisu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stanowi odstąpienie w zakresie (m.in.) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w tym wysokości, o ile zmiana ta nie przekracza 2% wartości danego parametru, określonej w projekcie budowlanym (art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z ust. 5a pkt 1 Pr.bud.). Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego potwierdza słuszność stanowiska organów obu instancji, że podczas budowy części garażowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w Ł. inwestorzy dopuścili się istotnego odstąpienia od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości przedmiotowej części budynku. Niekwestionowane jest bowiem ustalenie, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...], wysokość części garażowej budynku określono na 3,89 m od poziomu terenu. W wyniku przeprowadzonych w sprawie oględzin ustalono natomiast ponad wszelką wątpliwość, że zrealizowana część garażowa budynku posiada wysokość przekraczającą o ponad 2% wysokość określoną w projekcie budowlanym. Wprawdzie organ odwoławczy zakwestionował pomiar wysokości części garażowej dokonany przez organ pierwszej instancji, uwzględniając w tym kontekście zarzuty inwestorów wskazujące na wadliwość tego pomiaru ze względu na przyjęcie za miarodajną wysokość zewnętrzną części garażowej w miejscu rzekomego obniżenia poziomu terenu, jednak pomimo skorygowania tego ustalenia na korzyść inwestorów, aktualne pozostało przekonanie, iż różnica spornej wysokości względem projektu budowlanego przekracza 2%, wynosząc 5,33%. W ocenie Sądu brak jest natomiast podstaw, by zakwestionować w tym zakresie również ustalenie organu odwoławczego, który obliczając wysokość zrealizowanej części garażowej budynku, oparł się na pomiarze dokonanym wewnątrz tego obiektu, którego wynik (3,95 m) porównał następnie z wysokością ściany garażu przewidzianą w projekcie budowlanym (3,75 m), którą to z kolei wysokość ustalił odejmując od zaprojektowanej wysokości ściany garażu od poziomu ternu (3,89 m) zaprojektowaną grubość posadzki (0,14m). Bazujące na tym obliczeniu ustalenie, że wysokość części garażowej budynku przekroczyła o 0,20 m wysokość określoną w projekcie budowlanym, jest– w ocenie Sądu – wiarygodne i w zestawieniu z dyspozycją art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z ust. 5a pkt 1 Pr.bud. potwierdza słuszność stanowiska organów nadzoru budowlanego, że inwestorzy - w zakresie powyższego parametru – odstąpili od projektu budowlanego w stopniu istotnym. Tym samym nałożenie na inwestorów, na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego spornej części garażowej budynku mieszkalnego, uwzględniającego dokonaną zmianę wysokości tej części budynku, uznać należy za prawidłowe. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazujących, jakoby organy nadzoru budowlanego pominęły w niniejszej sprawie inne nieprawidłowości popełnione przez inwestorów podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], stwierdzić należy, że twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w konfrontacji z prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, w wyniku którego organy nie dostrzegły innych - poza opisanym powyżej - odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym również odstępstwa w zakresie usytuowania spornego budynku na gruncie. Stąd też brak było podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego również tego rodzaju odstępstwo. Należy przy tym zauważyć, że skarżący – zarzucając niewłaściwe posadowienie budynku na gruncie, z naruszeniem ich prawa własności – zdają się wskazywać nie tyle na popełnienie w tym zakresie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co na nieprawidłowość w tym zakresie samego projektu. Tymczasem przedmiot kontrolowanego postępowania naprawczego ograniczał się do ustalenia, czy w toku procesu budowanego doszło do odstąpienia od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. projektu budowlanego oraz do oceny charakteru ewentualnie odstępstw. Organy nadzoru budowlanego nie były natomiast uprawnione do dokonania w tym postępowaniu oceny prawidłowości rozwiązań zawartych projekcie budowlanym, zatwierdzonym uprzednio ostateczną decyzją przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Tym samym nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi, jakoby organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.