II SA/Lu 328/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania W. B. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.), dalej jako "p.p.w.d." w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza N. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. decyzję z dnia 31 stycznia 2019 r., znak: [...] o uchyleniu decyzji przyznającej W. B. świadczenia wychowawczego na córkę N. B.. Z akt sprawy wynika, że świadczenie zostało przyznane na N. B. jako drugie dziecko w rodzinie skarżącego, a więc niezależnie od kryterium dochodowego. Obecnie jako powód uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie organy obu instancji wskazały, że córka [...] jest pierwszym, a nie "drugim" dzieckiem W. B. (w rozumieniu przepisów p.p.w.d.), gdyż jego syn M. nie został objęty opieką naprzemienną, o której mowa w art. 2 pkt 16 p.p.w.d. Opiekę nad M. sprawuje matka, tj. była żona W. B. (małżonkowie są rozwiedzeni i nie mieszkają razem). Organy przytoczyły treść art. 2 pkt 16 p.p.w.d., zawierającego definicję legalną "rodziny", wskazując, że zgodnie z tym przepisem "w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców". Organy stwierdziły, że Sąd Okręgowy w L. w wyroku z dnia 6.10.2016 r., sygn. akt III C [...] ustalił miejsce zamieszkania małoletniego M. B. przy matce, jednocześnie orzekając o kontaktach dziecka z ojcem. Z orzeczenia tego nie wynika natomiast, że syn pozostaje pod naprzemienną opieką obojga rodziców, zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że kwestia opieki naprzemiennej nie może podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a zatem fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/GI 849/17, wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17). Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Zdaniem organów obu instancji, skoro wyrok Sądu Okręgowego nie ustalił wprost opieki naprzemiennej wobec małoletniego [...], to należało uznać, że nie jest on taką opieką objęty, a więc nie należy do członków rodziny ojca - W. B., tylko do rodziny swojej matki. Okoliczność ta spowodowała, że odpadła przesłanka przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego (niezależnie od kryterium dochodowego) na drugie dziecko - N. B.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1). art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, nieustalenie, czy opieka naprzemienna nad małoletnim M. B. jest faktycznie wykonywana przez skarżącego oraz jego byłą żonę, niesprawdzenie rzeczywistej sytuacji rodziny, zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli przesłanek sprawowania opieki naprzemiennej, co doprowadziło do wadliwego uznania, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad synem; organ błędnie założył, że w braku orzeczenia sądu powszechnego o ustanowieniu opieki naprzemiennej, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego; 2) art. 7,8,11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, tj. niewzięciu pod uwagę faktu, że skarżący W. B. ma pozostawioną nieuszczuploną władzę rodzicielską i faktycznie sprawuje opiekę nad małoletnim synem M. B. średnio 12 dni w miesiącu, a ponadto w wakacje i ferie zimowe w równych okresach z matką małoletniego, co oznacza sprawowanie opieki naprzemiennej nad synem w porównywalnych i powtarzających się okresach przez oboje rodziców, co wynika wprost z wyroku Sądu Okręgowego w L., sygn. akt III C [...] z dnia 6 października 2016 r.; b) niewzięciu pod uwagę faktu, że skarżący mieszka z synem w jednej miejscowości w odległości ok. 300 m od miejsca zamieszkania małoletniego, a syn przebywa u niego zawsze, gdy ma na to ochotę, nawet wówczas, gdy zgodnie z wyrokiem rozwodowym winien być u matki, a zatem w wymiarze większym, niż to wynika z wyroku rozwodowego; ponadto skarżący zapewnia synowi bardzo dobre warunki do odpoczynku, nauki i zabawy, małoletni ma własny pokój, własne łóżko, biurko do nauki, szafkę na odzież, książki, zabawki; c) nieprzeanalizowaniu częstotliwości kontaktów skarżącego z dzieckiem, których treść znajduje się w punkcie IV wyroku rozwodowego, poprzestając na stwierdzeniu, że "opieka naprzemienna" powinna wynikać wprost z wyroku rozwodowego, w sytuacji gdy sąd orzekający rozwód nie posiada podstawy prawnej do użycia sformułowania "opieka naprzemienna" (wyrok WSA w Łodzi z 22 marca 2018 r., II SA/Łd 180/2018) 3.) art. 6, 7, 77 § 1, 80, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie ograniczające się jedynie do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że w sprawie nie mamy do czynienia z opieką naprzemienną obojga rodziców, II. przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 16 p.p.w.d. poprzez błędne ustalenie, że w skład rodziny W. B. nie wchodzi syn M. B., pomimo tego, że z wyroku Sądu Okręgowego w L., sygn. akt III C [...] z dnia 6 października 2016 r. w sprawie o rozwód wynika faktyczne sprawowanie przez W. B. opieki naprzemiennej nad synem w porównywalnych i powtarzających się okresach, co odpowiada pojęciu opieki naprzemiennej i uzasadnia zaliczenie syna M. B. do członków rodzin obojga rodziców. W obszernym uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący przytoczył treść powołanych przepisów i sposób ich wykładni w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreślił, że w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym nie zdefiniowano "opieki naprzemiennej", ramach zasad wykonywania władzy rodzicielskiej i opieki nad dziećmi w sytuacji orzekania rozwodu, separacji, czy ustalania opieki, gdy rodzice żyją w rozłączeniu, dlatego sądy rodzinne nie powołują tego terminu w sentencjach wydawanych orzeczeń. W związku z tym organy w niniejszej sprawie błędnie uznały, że brak zawarcia w wyroku rozwodowym sformułowania "opieka naprzemienna", wyklucza wykonywanie przez rodziców opieki naprzemiennej nad małoletnim M., tym bardziej, że w wyroku tym sąd pozostawił pełnię praw rodzicielskich nad synem obojgu rodzicom: zobowiązał obie strony do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania małoletniego dziecka i z tego tytułu przyznał matce małoletniemu alimenty od W. B. oraz orzekł o kontaktach ojca z małoletnim synem. Z treści tego wyroku w istocie wynika faktyczne sprawowanie przez oboje rodziców opieki nad synem w porównywalnych i powtarzających się okresach, co odpowiada pojęciu opieki naprzemiennej. Na poparcie tego stanowiska, skarżący przytoczył wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżący i jego była żona sprawują opiekę naprzemienną nad synem [...], jako pierwszym dzieckiem skarżącego. Zaskarżoną decyzją uchylono bowiem decyzję przyznając skarżącemu świadczenie wychowawcze (niezależne od dochodu) na drugie dziecko – córkę N. , stwierdzając, że w skład rodziny skarżącego nie wchodzi "pierwsze" dziecko – syn M. , gdyż skarżący nie sprawuje nad nim opieki naprzemiennej. Zgodnie z art. 2 pkt 16 p.p.w.d., w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, zalicza się je jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Skarżący podnosi, że opiekuje się synem w niemal takim samym zakresie, jak jego matka – syn przebywa u niego średnio 12 dni w miesiącu, a ponadto w wakacje i ferie zimowe w równych okresach z matką małoletniego, a ponadto w każdej chwili, gdy tego potrzebuje, gdyż rodzice chłopca mieszkają w bliskiej odległości. Skarżący zapewnia chłopcu utrzymanie, opiekę i wychowanie w takim samym zakresie, jak matka. Organ stanął na stanowisku, że pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać z orzeczenia sądu rodzinnego. Odnosząc się do tych argumentów stwierdzić należy, że bezspornie istnieją wątpliwości dotyczące interpretacji art. 2 pkt 16 p.p.w.d., a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym z nich możliwe jest stwierdzenie - w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego - opieki naprzemiennej przez organ administracji publicznej, pomimo braku orzeczenia sądu rodzinnego (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2018 r., II SA/Łd 180/18; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 1378/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r., IV SA/po 753/17), natomiast zgodnie z drugim poglądem, stwierdzenie opieki naprzemiennej nad dzieckiem jest możliwe tylko przez sąd rodzinny we właściwej formie (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., I OSK 2997/17; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., I OSK 1807/17; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., I OSK 1674/17; wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., I OSK 778/17; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r., I OSK 947/17). Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z wyżej wymienionych poglądów, a więc że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Zasadą jest bowiem, że uznanie danego dziecka za członka jednej rodziny i jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Skoro w p.p.w.d. ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do właściwości sądu powszechnego. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Od kwestii badania przez organ orzekający o prawie do świadczenia wychowawczego jak faktycznie wykonywana jest opieka przez rodziców rozwiedzionych należy jednak odróżnić obowiązek dokonania przez te organy prawidłowej interpretacji wyroku sądu orzekającego rozwód bądź innego stosownego orzeczenia o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej. Nie ulega wątpliwości, że przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie zawierają definicji legalnej "opieki naprzemiennej", nie ma więc żadnych podstaw prawnych, by sąd powszechny orzekając o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej wprost posługiwał się takim sformułowaniem. Nie oznacza to jednak, że sąd ten w istocie władzy tej nie może określić ustalając opiekę naprzemienną. W związku z tym, organ pomocy społecznej, określając skład rodziny zgodnie z art. 2 pkt 16 p.p.w.d., oraz badając, czy zachodzą przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego, musi w pierwszej kolejności prawidłowo zinterpretować treść właściwego wyroku sądu powszechnego regulującego sposób wykonywania władzy rodzicielskiej, w tym kontaktów rodziców z dzieckiem. Jeśli z wyroku tego wynika, że oboje rodzice sprawują opiekę nad małoletnim w porównywalnym zakresie i okresach, to jest to wystarczające do przyjęcia, że sąd w istocie ustalił opiekę naprzemienną. O ile więc organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania, czy opieka faktycznie jest sprawowana naprzemiennie, o tyle jest on zobowiązany do ustalania w każdym wypadku treści wyroku sądu powszechnego. W sytuacji bowiem, gdy taki charakter tej opieki wynika z wyroku, to pomimo braku sformułowania w nim "opieka naprzemienna", należy uznać, że spełniona jest przesłanka "opieki naprzemiennej", a w konsekwencji dziecko objęte tą opieką wchodzi w skład rodzin obojga (niemieszkających ze sobą ) rodziców zgodnie z art. 2 pkt 16 p.p.w.d. W niniejszej sprawie organ wprawdzie słusznie stwierdził, że nie jest uprawniony do ustalania, czy sprawowana przez skarżącego nad małoletnim synem [...] opieka ma charakter naprzemienny, to jednak nie dokonał w ogóle interpretacji wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia 6 października 2016 r, sygn. akt III C [...]. Z wyroku takiego natomiast wynika, że opieka nad małoletnim [...] została powierzona obojgu rodzicom, w tym skarżącemu, naprzemiennie. W pkt IV wyroku ustalono precyzyjnie i szczegółowo kontakty skarżącego z jego małoletnim synem [...] "w I, III i IV weekend miesiąca od godz. 17 w piątek do wtorku z obowiązkiem odprowadzenia małoletniego przez ojca do szkoły, Święta Bożego Narodzenia Święta Wielkanocne naprzemiennie, poczynając od 2016 r. – 26 grudnia 2016 r. od godz. 9 do 21, w Wigilię 2016 r. od godz. 19 do 21, w Święta Wielkanocne 2017 r., w pierwszy dzień świąt w godzinach od 9 do 21, pierwszy tydzień ferii zimowych, wakacje – w 2 pierwsze tygodnie lipca i 2 pierwsze tygodnie sierpnia". Sąd Okręgowy jednoznacznie zatem określił, że choć miejsce zamieszkania małoletni M. ma mieć przy matce (w świetle obowiązujących przepisów nie można mieć bowiem dwóch miejsc zamieszkania), to jednak opieka nad nim ma być sprawowana przez oboje rodziców w porównywalnych i powtarzających się okresach, co w istocie stanowi opiekę naprzemienną, o której mowa w art. 2 pkt 16 p.p.w.d. Wobec zatem nieprawidłowej oceny, że małoletni syn skarżącego M. nie podlega opiece naprzemiennej, organ wadliwie uchylił decyzję z dnia 31 października 2018 r. przyznającą skarżącemu świadczenie wychowawcze na rzecz drugiego dziecka – małoletniej [...]. W świetle bowiem przytoczonych przepisów i przedstawionych okoliczności nie można przyjąć, że syn M. nie należy do członków (także) rodziny skarżącego. W związku z powyższym skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80, 107 § 3 i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 16 p.p.w.d. Podlegają ona zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302). Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższą wykładnię art. 2 pkt 16 p.p.w.d.