II SA/Lu 33/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wyposażenia osiedla mieszkaniowego w dodatkowe pojemniki do gromadzenia odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S. N. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zobowiązania Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S. N. do wyposażenia nieruchomości będących w jej zarządzie w dodatkowe pojemniki o pojemności 1100 litrów w ilości 11 sztuk. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] zobowiązano Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S. N. do wyposażenia nieruchomości będących w zarządzie spółdzielni w dodatkowe pojemniki o pojemności 1100 litrów w ilości 11 sztuk. Od wydanej decyzji odwołanie złożyła pełnomocnik, działająca w imieniu Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S. N. , zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i § 6 ust. 3 pkt 1 i 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie K. uchwalonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji § 1 pkt 2 lit "b" uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku w sprawie szczegółowego sposobu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W ocenie strony skarżącej organ pierwszej instancji wyliczenia liczby pojemników na odpady zmieszane dokonał przy błędnym założeniu odbioru odpadów komunalnych raz w miesiącu. Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) jednym z obowiązków właściciela nieruchomości jest jej wyposażenie w pojemnik służący do zbierania odpadów komunalnych. Kwestie szczegółowe dotyczące organizacji systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie danej gminy reguluje Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż Samorządowe Kolegia Odwoławcze nie mają kompetencji do badania zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, a zatem również uchwał rady gminy regulujących gospodarkę odpadami komunalnymi. Dopóki więc uchwała rady gminy obowiązuje, dopóty organ pierwszej instancji i organ odwoławczy, nie może rozstrzygnąć inaczej niż wynika to ze stanu zawartego w uchwale. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedmiotem ustalonego przez Radę Gminy Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminy powinno być między innymi ustalenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ustalenia te powinny uwzględniać średnią ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, liczby osób korzystających z tych pojemników a także częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku (Dz. Urzędowy Województwa Lubelskiego z 2013 r., poz. 798 ze zmianami) ustanowiono Regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie K.. W § 6 ust. 3 pkt 1 - 5 regulaminu ustalono, że minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do odbierania odpadów komunalnych zmieszanych w zabudowie wielorodzinnej, przy tygodniowym cyklu odbioru uzależniony jest od liczby osób i tak dla przedziału 10 - 30 osób wynosi 1100 litrów, od 31 - 40 osób wynosi 1100 litrów i 240 litrów, dla przedziału 41-50 osób wynosi 1 100 litrów i 2 razy 240 litrów, dla przedziału 51-60 osób wynosi 2 razy 1100 litrów i powyżej 61 osób 3 razy 1100 litrów. Przy czym po uchyleniu Regulaminu uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. (Dz. Urzędowy Województwa Lubelskiego z 2014 r., poz. 2449) zmieniono w części postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie K.. W szczególności został zmieniony § 6 ust. 3 pkt 4, który dotyczy wyposażenia w pojemniki na odpady komunalne w warunkach zabudowy wielorodzinnej. Uchwałodawca w tym punkcie przyjął, że w sytuacji zamieszkiwania powyżej 91 osób, liczba wymaganych pojemników stanowi krotność "n" razy 1100 litrów, gdzie "n" oznacza, że do obliczenia wymaganej liczby pojemników zasadę, iż na każde kolejne 30 osób należy dokonać zwiększenia o jeden pojemnik o pojemności 1100 litrów. Uwzględniając powyższe regulacje dotyczące wymogu niezbędnej ilości i rodzajów pojemników na odpady komunalne i uwzględniając normę wynikającą z 6 ust. 3 regulaminu stanowiącą, że określenie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych w zabudowie wielorodzinnej odbywa się przy założeniu cotygodniowego odbioru Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji w prawidłowy sposób ustalił minimalną ilość pojemników na odpady komunalne. Z aktualnych deklaracji wynika, że w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" zamieszkuje 675 mieszkańców. Zatem dla obliczenia minimalnej ilości pojemników na odpady zmieszane komunalne ma zastosowanie norma wynikająca z § 6 ust. 3 pkt 4 i oczekiwaną ilość należy wyznaczyć z ilorazu liczby mieszańców przez 30. Iloraz wynosi 22,5, co oznacza, że minimalna liczba pojemników na odpady zmieszane wynosi 23 sztuk. W toku kontroli przeprowadzonej przez organ wydający decyzję ustalono, że na terenie osiedla mieszkaniowego zarządzanego przez Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S. N. znajduje się 12 sztuk pojemników na odpady zmieszane. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że oznacza to konieczność wyposażenia w dodatkowe 11 sztuk pojemników o pojemności 1100 litrów. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzutów strony skarżącej nie podziela. Uwzględniając regulacje prawa miejscowego regulującego gospodarkę odpadami komunalnymi i obowiązującego w dacie orzekania na terenie gminy K. ustalenia dotyczące w jakie i ile pojemników na odpady zmieszane należy wyposażyć daną nieruchomość znajdują się w Regulaminie utrzymania czystości i porządku w Gminie K. uchwalonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku wraz ze zmianami. Minimalna liczba pojemników przeznaczonych na odpady zmieszane dla terenów zabudowy wielorodzinnej została określona w § 6 ust. 3 pkt 4 Regulaminu i jednoznacznie w treści tego ustępu wskazano, że ta ilość została określona przy uwzględnieniu założenia co tygodniowego odbioru. Dlatego nie ma znaczenia to, że hipotetycznie odpady będą wywożone częściej, czy też rzadziej lub z innych uchwał będzie wynikać inna częstotliwość wywozu odpadów. Organ odwoławczy tylko w części podzielił zarzut dotyczący podjętego przez organ pierwszej instancji sprostowania decyzji. W ocenie organu odwoławczego faktem jest, że nieuzasadnione użycie w uzasadnieniu zwrotu "raz w miesiącu" zamiast "raz w tygodniu" mogło wprowadzić w błąd stronę skarżącą. Jednak uwzględniając całość zgromadzonego materiału dowodowego, całość uzasadnienia oraz obowiązujące regulacje prawne dotyczące gospodarki odpadami na terenie Gminy K. Organ odwoławczy stwierdził, że nie miało ono wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w L. Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S. N. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika który wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa formalnego tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez: - uchybienie nakazowi działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) w następstwie pominięcia przy rozpatrywaniu sprawy § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Rady Gminy K. (Dz.U. Woj. L. z 2013 r., poz. 798) oraz § 1 pkt 2 lit. b uchwały z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Rady Gminy K. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (Dz.U. Woj. Lub z 2013 r., poz. 341), - przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów (art. 8 kpa), 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie § 6 ust. 3 pkt 1-4 uchwały z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Rady Gminy K. prowadzące w konsekwencji do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S. N. wskazała, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że kwestie szczegółowe dotyczące organizacji systemu zagospodarowania odpadami komunalnymi w Gminie, reguluje wyłącznie Regulamin przyjęty uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], w związku z tym wyliczenie ilości pojemników w sprawie powinno nastąpić jedynie na podstawie § 6 ust. 3, pkt 1-4 powyższej uchwały. Tymczasem na sesji w dniu [...] grudnia 2012 r. Rady Gminy podjęła łącznie siedem uchwał w tej materii, w tym uchwałę nr [...] zobowiązującą Gminę K. do odbioru odpadów zmieszanych z zabudowy wielorodzinnej z częstotliwością 2 razy w tygodniu w okresie letnim (maj – wrzesień) i 1 raz w tygodniu w pozostałych miesiącach. Zdaniem pełnomocnik skarżącego obie uchwały są równorzędnymi aktami prawa miejscowego regulującymi tę samą problematykę "gospodarki śmieciowej" w gminie, dlatego też oczywistym powinien być wniosek, że częstotliwość odbioru odpadów pozostając w ścisłym związku z ilością odpadów możliwych do wytworzenia przez przyjętą w regulaminie liczbę 30 osób i rzutuje bezpośrednio na określenie ilości pojemników, w których podlegają one gromadzeniu. Liczba pojemników nie powinna stanowić wyłącznie ilorazu liczby mieszkańców w zabudowie wielorodzinnej spółdzielni i liczby 30, w sytuacji, gdy w uchwałach 167 i 172 mowa jest również o cyklach odbioru odpadów 2 razy w tygodniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. pełnomocnik Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S. N. odniosła się odpowiedzi na skargę, nie podzielając w całości prezentowanego w niej stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Kwestie związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminach, dotyczące m.in. wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych, regulują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399). W szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez m.in. wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6 r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 7 omawianej ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa m.in. w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Sposób sformułowania przepisu art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wynikający z tego przepisu ma charakter powszechny, a więc odnosi się do wszystkich właścicieli nieruchomości. Podkreślić należy przede wszystkim, że na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 powyższej ustawy, Rada Gminy K. podjęła w dnia [...] grudnia 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K.. Uchwała była zmieniana, m.in. uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], która paragrafowi 6 określającemu, że pojemność pojemników, worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych powinna być dostosowana do liczby osób korzystających z tych pojemników, średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, nadała w ust. 3 pkt 4 uchwały następujące brzmienie: "powyżej 91 osób - liczba wymaganych pojemników stanowi krotność "n" x 1100 litrów (gdzie "n" oznacza, że do obliczenia wymaganej liczby pojemników stosujemy zasadę, iż na każde kolejne 30 osób należy dokonać zwiększenia i 1 pojemnik 1100 litrów). Niesporne w sprawie jest, że w Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S. N. zamieszkuje 675 mieszkańców. Stosując sposób obliczenia wskazany w powyższym § 6 ust. 3 pkt 4 uchwały wskazać należy, że minimalna liczba pojemników na odpady zmieszane stanowi 23 sztuki. Tymczasem na terenie osiedla mieszkaniowego zarządzanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą w S. N. znajduje się 12 sztuk pojemników o pojemności 1100 litrów. Powyższy sposób wyliczenia przeprowadzony przez organ oraz dotychczasową ilość znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego pojemników również nie jest kwestionowana przez skarżącego. Wskazać należy przede wszystkim, że powyższa uchwała z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Rady Gminy K. wydana została na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Jak wynika z przywołanego przepisu w uchwale muszą obligatoryjnie znaleźć się trzy elementy: 1) ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, 2) częstotliwość odbierania odpadów od właściciela nieruchomości, 3) sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Określenie powyższych kwestii stanowi niezbędne minimum, które musi zostać uregulowane w przedmiotowej uchwale. Rada gminy (zgromadzenie związku), jeżeli uzna to za stosowne, może zamieścić w niej również inne kwestie. Należy zauważyć, że postanowienia dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych powinny być obligatoryjnie uregulowane także w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy). W związku z tym regulamin oraz przedmiotowa uchwała powinny zawierać spójne regulacje. Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy podkreślić należy, że uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w paragrafie 1 pkt 2 lit. b wskazuje, że odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości dla zabudowy wielorodzinnej będzie prowadzone z częstotliwością raz na tydzień, w okresie V - IX dwa razy na tydzień. Identyczną regulację dotyczącą częstotliwości odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości dla zabudowy wielorodzinnej reguluje uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., a w szczególności § 7 ust. 1 pkt 2 powyższej uchwały, którego brzmienie zostało ustalone w uchwale Rady Gminy K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Powyższe uchwały zawierają zatem spójne regulacje. Oś sporu w niniejszej sprawie dotyczy nieuwzględnienia przy określeniu ilości pojemników, zapisu znajdującego się w § 1 pkt 2 lit. b uchwały z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Rady Gminy K. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, który stanowi, że odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości będzie prowadzone z częstotliwością raz na tydzień, a w okresie maj - wrzesień dwa razy na tydzień oraz zapisu § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] również dotyczącego częstotliwości odbierania odpadów zmieszanych. Zdaniem skarżącego wymagana ilość pojemników powinna uwzględniać częstotliwość odbioru, a nie być stała. Wskazać należy, że wynikający z art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek zapewnienia czystości i porządku realizowany poprzez m.in. wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów zmieszanych uszczegółowiony został w uchwale, która określiła sposób obliczania wymaganej liczby pojemników w stosunku do liczby osób korzystających z tych pojemników. Na tej podstawie Wójt Gminy K. wydał decyzję wskazującą liczbę wymaganych pojemników, które powinna zapewnić spółdzielnia. Rozróżnienie częstotliwości odbioru odpadów zmieszanych poprzez odbiór odpadów zmieszanych w miesiącach maj - wrzesień dwa razy w tygodniu nie znosi obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów zmieszanych i nie wpływa na inny sposób obliczania minimalnej ilości pojemników. Uchwała Rada Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. wskazując sposób obliczania minimalnej ilości pojemników nie przewiduje sposobu różnicowania ilości pojemników w zależności od częstotliwości wywozu odpadów zmieszanych. Podsumowując podkreślić należy, że wydając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2014 r. organy działały w oparciu o zapisy obowiązujących uchwał: Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] i nie były uprawnione do badania ewentualnych nieprawidłowości w zapisach powyższych uchwał. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.