II SA/Lu 33/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. i D. C. na decyzję Wojewody . z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość 1. oddala skargę; 2. przyznaje [...] A.S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] listopada 2015r., nr [...].JM Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania M. S., D. C. i S. W. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2015r., [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w L. w dzielnicy [...] stanowiącą działki nr ewid.[...] o pow. 0,2116 ha, nr [...] o pow. 0,1154 ha, nr [...] o pow. 0,0120 ha i nr [...] o pow. 0,0824 ha. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na wniosek Zarządu Inwestycji Szkół Wyższych decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974r. została wywłaszczona, w trybie ustawy z dnia [...] marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 18, poz. 64), zgodnie z lokalizacją budowy obiektów dydaktyczno – socjalnych [...] w L. (obecnie Uniwersytetu [...]) m.in. nieruchomość obejmująca działki nr [...], [...] stanowiące własność S. W.. Decyzją tą jednocześnie przyznano S. W. odszkodowanie w kwocie [...]zł. Po rozpatrzeniu wniosku następców prawnych byłej właścicielki tj. M. S., D. C. i S. W. – decyzją z dnia [...] lipca 2015r. Prezydent Miasta L. odmówił zwrotu tej nieruchomości. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Następnie wnioskiem [...] sierpnia 2015r., doprecyzowanym w dniu [...] sierpnia 2015r., M. S., D. C. i S. W. zażądali ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, podnosząc, że przyznane odszkodowanie jest zbyt niskie (17 zł/m2) i nie stanowi nawet symbolicznej rekompensaty. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie tego wniosku stwierdzając, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało już przyznane decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] grudnia 1974r. i wypłacone. Nie jest więc dopuszczalne ponowne rozpatrywanie wniosku o ustalenie odszkodowania, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznych określoną w art. 16 kpa. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy zarzucali naruszenie przepisów art. 3 i 34 ustawy z dnia [...] marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez odmowę odszkodowania wbrew ustawowemu obowiązkowi dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy nie została ona użyta na cel nabycia, co powoduje po stronie poprzedniej właścicielki stratę majątkową. Zarzucali także naruszenie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obowiązku orzeczenia o odszkodowaniu oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności nieuzasadnione umorzenie postępowania. Wojewoda nie uwzględnił tych zarzutów i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2015r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko tego organu. Organ odwoławczy podkreślił więc, że niniejsza sprawa o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 1974r., a więc niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w tym przedmiocie, gdyż ponowne orzekanie w tej samej sprawie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie odszkodowania obecnie byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby takiego rozstrzygnięcia nie obejmowała decyzja wywłaszczeniowa. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia [...] marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie mogą być oceniane w niniejszym zwykłym postępowaniu, lecz we właściwym (nadzwyczajnym) postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1974r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S. i D. C. domagały się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżące podniosły takie same zarzuty, jak w odwołaniu wskazując na naruszenie art. 3 i 34 ustawy z dnia [...] marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 136 i 137 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obowiązku orzeczenia o odszkodowaniu i przepisów postępowania tj. art.7, 77 § 1, 80, 10 § 1 poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżące dokumentów, stanowiących – ich zdaniem – istotne dowody w sprawie. Skarżące wniosły jednocześnie o włączenie tych dowodów do akt sądowych tj. kompletu dokumentów z Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. i kompletu dokumentu z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L., będących podstawą wywłaszczenia przedmiotowych działek oraz odmowy ich zwrotu; aktu notarialnego z dnia [...] marca 2005r. dotyczącego przekazania w wieczyste użytkowanie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz [...] Województwa S.A., aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2014r. dotyczącego sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości przez Uniwersytet [...] w L.. W obszernej skardze skarżące podnosiły, że wbrew stanowisku organów, cel wywłaszczenia nieruchomości tj. budowa obiektów [...] w L. nie został zrealizowany: działki nr [...] (część aktualnej działki nr [...]), nr [...] (część aktualnej działki nr [...]), nr [...] (część aktualnej działki nr [...]) i nr [...] (część aktualnej działki nr [...]) nadal należą do Uniwersytetu [...], a nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod budowę obiektów dla potrzeb nauki, a więc powinny zostać zwrócone skarżącym. W tej sytuacji zdaniem skarżących, wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia, nie można w ogóle mówić o słusznym odszkodowaniu, które wynosiło [...] zł/m2, natomiast obecnie część tej nieruchomości przeznaczono do celów handlowych przez co uzyskano znacznie większe korzyści finansowe. Skarżące odwołując się do "orzecznictwa sądów" wyraziły również stanowisko, że gdy zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy, zamiast zwrotu uprawnionemu podmiotowi przysługuje słuszne odszkodowanie. Zgodnie bowiem z wyrokiem SN z dnia [...] maja 2014r., V CSK 384/13 przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym, tym bardziej, gdy część działek przeznacza się do celów handlowych, a w takim przypadku przysługuje odszkodowanie. Organ powinien więc rozpoznać sprawę merytorycznie i uwzględniając wskazane przez skarżące dokumenty przyznać odszkodowanie. Skarżące zarzuciły również, że organ odwoławczy nie powiadomił ich o prawie końcowego zapoznania się z materiałami dowodowymi, przez co w istotny sposób naruszył art. 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Rację mają bowiem organy obu instancji, że w niniejszej sprawie nie było dopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżących o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Nie jest kwestionowane, że byłej właścicielce przyznano odszkodowanie z tego tytułu na podstawie decyzji orzekającej o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1974r. Odszkodowanie to zostało jej wypłacone w całości. Obecnie nie jest więc możliwe ponowne orzekanie w tym samym przedmiocie. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 kpa – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Uwzględnienie żądania skarżących i merytoryczne rozpatrzenie ich wniosku o ponowne ustalenie wysokości przyznanego już ostateczną decyzją odszkodowania prowadziłoby do wydania decyzji nieważnej. W świetle obowiązujących przepisów, o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość co do zasady orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. (art. 129 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm., zwanej "u.g.n."). Odrębną decyzję o odszkodowaniu starosta wydaje tylko w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości i gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 u.g.n.). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że wydanie takiej odrębnej decyzji jest możliwe w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości. "Przepis artykułu 129 ust. 5 u.g.n. daje podstawę do uregulowania roszczeń powstałych przed dniem [...] stycznia 1998 r. w sprawach, w których wydano decyzje o wywłaszczeniu lecz bez ustalenia odszkodowania, gdyż nie było ono przewidziane przez akt normatywny stanowiący podstawę wywłaszczenia" (zob. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2015r., sygn.. akt I OSK 2754/13). W niniejszej sprawie nie zachodziły jednak wskazane w powołanym art. 129 ust. 5 u.g.n. okoliczności pozwalające na wydanie odrębnej decyzji w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną w dniu [...] grudnia 1974r. nieruchomość, gdyż odszkodowanie takie zostało przyznane już w decyzji wywłaszczeniowej. Z uwagi na to, że zostało ono wypłacone, nie ma również podstaw do jego waloryzacji zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. W świetle powyższego zarzuty skarżących dotyczące wypłacenia ich poprzedniczce prawnej – byłej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości zaniżonego, ich zdaniem, w porównaniu do aktualnej wartości nieruchomości, odszkodowania, nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Nie podlegają również uwzględnieniu w niniejszym postępowaniu zarzuty dotyczące odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym przedmiocie toczyło się odrębne postępowanie i została wydana ostateczna decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2015r. Jeśli więc skarżące kwestionują to rozstrzygnięcie, podnosząc, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, mogą podnosić zarzuty dotyczącej tej decyzji we właściwym postępowaniu nadzwyczajnym. Natomiast kwestia zbędności wywłaszczenia i konieczności orzeczenia z tego względu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nie może stanowić samodzielnej podstawy do zmiany ustalonego i wypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Okoliczność tę bada i uwzględnia organ wyłącznie w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest natomiast samodzielną sprawą, toczącą się wyłącznie w sytuacjach i na zasadach określonych w art. 129 ust 5 u.g.n., a takie – jak prawidłowo stwierdziły organy obu instancji – nie zachodziły w niniejszej sprawie, dlatego słusznie postępowanie zostało umorzone. Na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie jest bowiem możliwe umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania tylko wówczas, gdy została stwierdzona nieważność wcześniejszej decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z art. 129 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, że odszkodowanie jest niezbędnym elementem decyzji o wywłaszczeniu. (zob. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2012r., sygn.. akt I OSK 1457/11). Tylko więc w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji przyznającej odszkodowanie, organ zobligowany byłby do ponownego orzeczenia w tym przedmiocie, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z tych względów nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego z dowodów przedstawionych przez skarżące zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed tut. Sądem, tym bardziej, że zasadniczo sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, ale tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", a taka sytuacja nie miała miejsca. Dokumenty wskazane przez skarżące dotyczyły bowiem kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a to – jak wskazano – nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Obecnie skarżące mogą więc korzystać wyłącznie z nadzwyczajnych postępowań mających na celu wzruszenie ostatecznej decyzji przyznającej odszkodowanie. Jeżeli natomiast zarzucają Skarbowi Państwa, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, popełnienie czynu niedozwolonego z art., 417 k.c., uniemożliwiającego zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mogą one wystąpić z odpowiednim roszczeniem w trybie przepisów Kodeksu cywilnego. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.; O kosztach wynagrodzenia ustanowionego w ramach prawa pomocy adwokata orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) mającym zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy § 22 i § 23 aktualnie obowiązującego (od [...] stycznia 2016r.) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801).