II SA/Lu 331/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek,, Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie : stwierdzenia niedopuszczalności odwołania p o s t a n a w i a odrzucić skargę. II SA/Lu 331/06 UZASADNIENIE W postępowaniu administracyjnym, po rozpatrzeniu odwołania A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2005 r. o odmowie przyznania odwołującej się zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Od kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie złożył orzekający pierwszoinstancyjnie Wójt Gminy . Adresował je do tegoż organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Wójta Gminy od decyzji organu drugiej instancji. W uzasadnieniu wskazało na prawną okoliczność, że drugoinstancyjna decyzja, od której odwołanie złożył Wójt Gminy , jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. i co do zasady nie służy od niej odwołanie w postępowaniu administracyjnym. W dalszym toku argumentacji Kolegium zawarło stwierdzenie, że Wójt Gminy nie jest stroną postępowania administracyjnego, w którym orzekał jako organ pierwszej instancji. Nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Co do zasady powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do rozstrzygania decyzją indywidualnej sprawy, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę swego interesu w tym postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...]stycznia 2006 r. skargę złożył Wójt Gminy. W jej uzasadnieniu przedstawiał argumenty mające świadczyć o niezasadności kasacyjnego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, powziętego w rezultacie rozpatrzenia odwołania A.B.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej odrzucenie wobec niedopuszczalności, względnie o oddalenie skargi. Podtrzymało proceduralne stanowisko o niedopuszczalności odwołania od decyzji ostatecznej i to złożonego przez organ rozstrzygający sprawę w pierwszej instancji wraz z przywoływanym u jego podstaw prawnym wywodem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaistniałej sytuacji proceduralnej zważył, co następuje: W objętym skargą postępowaniu administracyjnym bezsprzecznie skarżący Wójt Gminy orzekał jako organ pierwszej instancji. Właściwość rzeczowa tego organu znajduje podstawę prawną w art. 3 pkt 11 w związku z art. 22 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W przedstawionym formalnoprawnym stanie sprawy, podmiot skarżący jest organem uprzednio rozstrzygającym sprawę w postępowaniu administracyjnym pierwszoinstancyjnie, w ramach realizowania działań należących do zakresu ustawowo powierzonego imperium. Powyższe stanowi o niedopuszczalności skargi organu, skierowanej na drogę sądową. Ta sytuacja proceduralna wyczerpuje bowiem blankietowo sformułowaną przesłankę z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dającą podstawę do obligatoryjnego odrzucenia skargi. Należy wskazać na istnienie w obowiązującym porządku prawnym wyraźnej cezury między rolą organu pierwszoinstancyjnie decydującego w sprawach indywidualnych w obszarze powierzonych kompetencji, w ramach sprawowania imperium a rolą tegoż podmiotu, jako legitymowanego do zainicjowania kontroli administracyjnego rozstrzygnięcia w toku instancji czy sądowoadministracyjnej przy odwołaniu do naruszenia interesu prawnego. Role te nie mogą podlegać kumulacji. W konsekwencji powierzenie organowi administracji, także samorządowej, kompetencji do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, bezwzględnie wyklucza możliwość dochodzenia w tej sprawie przez organ rozstrzygający wywodzonego przezeń interesu prawnego czy to w trybie kolejnej instancji postępowania administracyjnego, czy też postępowania sądowoadministracyjnego. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, by gmina mogła zajmować różną pozycję w tej samej sprawie, raz organu decyzyjnego, a następnie strony tego postępowania, w zależności od etapu procedowania. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na rozstrzygające rozróżnienie w stosunku administracyjnym, kategorii podmiotu administrowanego, to jest występującego z żądaniem podjęcia określonej czynności przez właściwy organ administracji publicznej, od organu administrującego. Jedynie w odniesieniu do tej pierwszej można formalnoprawnie zasadnie rozważać istnienie interesu prawnego, jako przesłanki dla przyznania statusu strony postępowania, uprawniającej do zainicjowania także kontroli sądowoadministracyjnej. W świetle art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ administracji publicznej, powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. W roli organu decyzyjnego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy decyzja taka w swych następstwach dotyczy jego praw lub obowiązków. Takie ujęcie pozycji organu rozstrzygającego eliminuje w postępowaniu możliwość jego równoczesnego występowania w charakterze strony zabiegającej o uzyskanie korzystnej dlań decyzji. Podsumowując, w formalnoprawnych okolicznościach kontrolowanego postępowania, gmina ma status podmiotu administrującego, gdy wójt pozostaje bezpośrednim realizatorem ustawowo powierzonego imperium, w konsekwencji uprawnionym do podejmowania decyzji w tej materii, adresowanych do indywidualnych podmiotów. Przedstawione prawne stanowisko stanowi konsekwentną kontynuację poglądu utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym , by wskazać na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powzięte między innymi w sprawie SA/Wr 990/90 ONSA 1990/4/7, następnie w sprawach I SA 398/00 LEX 54728 oraz OSK 301/04 OSP 2005/2/17. Odmienny pogląd, jako pozbawiony podstawy prawnej, a nadto racji systemowych w obowiązującym porządku prawnym, podlega ocenie, jako nieuprawniony. Podsumowując, organ jednostki samorządu terytorialnego, rozstrzygający sprawę decyzją pierwszoinstancyjnie, w następstwie nie ma możliwości wykazywania swego interesu prawnego w trybie kolejnej instancji postępowania administracyjnego czy następnie inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej. W zaistniałej sytuacji proceduralnej organ jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty nie jest formalnoprawnie uprawniony do skutecznego wystąpienia ze skargą na drogę sądową w rozumieniu art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedstawionej oceny prawnej nie zmienia specyfika sytuacji proceduralnej zaistniałej w sprawie niniejszej, gdzie skarga została wniesiona na rozstrzygnięcie formalnoprawne Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niedopuszczalności odwołania organu pierwszej instancji od decyzji już ostatecznej. Co do zasady Wójt Gminy o roli organu pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do inicjowania kontroli instancyjnej czy sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie. Przeszkoda w postaci niedopuszczalności skargi skutkuje jej odrzuceniem bez względu na przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu. Ze względu na niedopuszczalność skargi Wójta Gminy okoliczność, że zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , powzięte w trybie art. 134 k.p.a., zostało błędnie nazwane decyzją, nie zaś postanowieniem, pozostaje bez wpływu na wynik postępowania sądowego. W zaistniałej sytuacji proceduralnej bowiem nie może być objęta kognicją sądową kontrola legalności aktu administracyjnego, jako zaskarżonego formalnoprawnie nieskutecznie. Z tych względów, wobec zaistnienia przesłanki z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na mocy tegoż unormowania Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie.