II SA/Lu 334/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 lutego 2022 r., znak: SKO.1833/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 8 lutego 2022 r., znak: SKO.1833/21, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) po rozpatrzeniu odwołania A. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Biłgoraja z 8 października 2021 r., znak: SR.4042.45.2021.ES w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem J. M.. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. M. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. M.. Do wniosku załączyła odpis orzeczenia wydanego przez Obwodową Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Biłgoraju z 6 listopada 1984 r. o zaliczeniu J. M. do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Orzeczenie wydane zostało na stałe. Załączyła ponadto odpis orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 19 grudnia 2007 r., znak: ZN.8211/4912/07, wydanego przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Biłgoraju, na podstawie którego zaliczono J. M. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 1984 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 listopada 2007 r. Decyzją z 8 października 2021 r., znak: SR.4042.45.2021.ES Burmistrz Miasta Biłgoraja odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury od 1 grudnia 2010 r., którą pobiera nadal. Powołując się na informacje w zakresie daty uznania J. M. za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, organ uznał, że w sprawie nie został również spełniony warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność męża skarżącej istnieje od 1984 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 27 listopada 2007 r., tym samym zostało przekroczone kryterium wieku określone wymienioną wyżej normą prawa. Od tej decyzji odwołanie wniosła A. M.. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uznało za bezsporne, że mąż wnioskodawczyni J. M. legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem o zaliczeniu go do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, a także orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, na podstawie którego zaliczony został do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 1984 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 listopada 2007 r. W niniejszej sprawie stwierdzono więc u niepełnosprawnego naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność długotrwałej opieki i pomocy osób trzecich. Niewątpliwie wnioskodawczyni sprawuje stałą opiekę nad mężem. Polega ona wykonywaniu przez nią wszelkich czynności związanych z higieną, prowadzeniem gospodarstwa domowego i załatwianiem spraw medycznych i urzędowych, w zależności od potrzeb. Kolegium nie podzieliło stanowiska zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznając, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni jego treści i niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13. W przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy z wyłączeniem części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Kolegium jednocześnie zauważyło, że aspektu pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim ze stroną skarżącą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i traktowania tego faktu jako przesłanki negatywnej nie sposób zaakceptować, gdyż wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. w powiązaniu z treścią art. 17 ust. 1 tej ustawy jest nie tylko rażąco niesłuszna i krzywdząca, ale prowadzi do irracjonalnych skutków. W wyniku bowiem przyjętej wykładni językowej tych przepisów świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Za wyłączną negatywną przesłankę przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium uznało fakt, że A. M. ma ustalone prawo do emerytury, którą nabyła 1 grudnia 2010 r. i którą pobiera do chwili obecnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. M., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. polegającą na uznaniu, że pobieranie przez A. M. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem J. M.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 79 a k.p.a. przez niepoinformowanie skarżącej o konieczności zawieszenia poobieranej przez nią emerytury. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2021 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że osoba, która spełnia warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a. W ocenie skarżącej, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem skarżącej, w sytuacji, gdy organ stwierdził, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury, powinien ją o tym poinformować i wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia negatywnej przesłanki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem sporu jest odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem J. M.. Niewątpliwie J. M. z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności wymaga stałej, całodobowej opieki osób trzecich. Bezsporne jest również, że opiekę tę sprawuje jego żona A. M., co czyni niemożliwym podjęcie przez nią zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Jedyną przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, że A. M. ma ustalone prawo do emerytury, którą nabyła 1 grudnia 2010 r. i którą pobiera nadal. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela, że językowa wykładnia powołanej normy skutkująca każdorazowo pozbawieniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Przyjmuje się, że prawidłowa interpretacja analizowanego przepisu, poza jego wykładnią językową, wymaga dodatkowo przeprowadzenia uzupełniającej wykładni celowościowej i funkcjonalnej, które skutkują stwierdzeniem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytalno-rentowego osoba uprawniona powinna mieć możliwość wyboru jednego z tych świadczeń. Ustawodawca wprowadził bowiem zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Osoba, która spełnia warunki przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna zatem móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. m. in. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2022 r., I OSK 1727/21, z 23 marca 2022 r., I OSK 1160/21; z 3 marca 2022 r., I OSK 1647/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zarówno w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, jak i w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, skarżąca pobierała świadczenie emerytalne. Tym samym, pomijając w tym miejscu podnoszone w skardze przyczyny niedokonania przez stronę wyboru jednego z przysługujących świadczeń, uznać należy, że w sprawie nie została wyeliminowana negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Powyższe uniemożliwiało wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem skarżącej pomimo stwierdzenia przez organ odwoławczy, że spełnia ona wszystkie pozostałe przesłanki pozytywne wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa procesowego poprzez niepoinformowanie skarżącej o możliwości wnioskowania o zawieszenie świadczenia emerytalnego, wskazać należy, że jak wynika z treści art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W rozpoznawanej sprawie zgodzić należy się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, że organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącej w sposób należyty o tym, że brak decyzji o zawieszeniu wypłaty świadczenia emerytalnego stanowi jedyną przesłankę uniemożlwiającą przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, co stanowiło niewątpliwe naruszenie wskazanych w skardze art. 7 i art. 79a k.p.a. W treści kierowanej do pełnomocnika skarżącej korespondencji nie zawarto bowiem informacji że przedłożenie decyzji właściwego organu emerytalno-rentowego o zawieszeniu wypłaty pobieranej przez stronę emerytury skutkować będzie przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnosi. Niemniej jednak, pomimo stwierdzonego naruszenia prawa uznać należy, że uchylenie kwestionowanych skargą rozstrzygnięć nie przyniosłoby oczekiwanych przez skarżącą skutków. Jak wyżej wskazano, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji nie została wyeliminowana negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., gdyż skarżąca nadal pobierała świadczenie emerytalne. Powyższa okoliczność, pomimo bezspornego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że skarżąca spełnia wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia, uniemożliwiała organowi podjęcie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylenie kwestionowanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organom administracji nie skutkowałoby przyznaniem skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego wstecz, od daty złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Tym samym ustalenie tego prawa mogłoby nastąpić najwcześniej od miesiąca, w którym strona złożyłaby do akt sprawy decyzję właściwego organu emerytalno-rentowego o zwieszeniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że skarżąca była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, który powinien znać utrwaloną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych, z której wynika, że koniecznym warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie prawa do świadczenia emerytalno-rentowego; tym bardziej, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pełnomocnik skarżącej wskazał, że pobiera ona świadczenie emerytalne, zaś na druku tego wniosku zawarto pouczenie, podpisane przez skarżącą, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę uzyskania wnioskowanego świadczenia. Również w oświadczeniu z dnia 17 września 2021 r. skarżąca wskazała, że "pobiera emeryturę z ZUS i że nie było potrzeby zawieszania tego świadczenia" (k. 26 akt adm.). Co więcej, na fakt pobierania emerytury przez skarżącą jako negatywną przesłankę uzyskania wnioskowanego świadczenia powołał się wprost organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z 8 października 2021 r. Zawodowy pełnomocnik skarżącej reprezentujący ją od momentu zainicjowania postępowania przed organem pierwszej instancji miał zatem wiedzę na temat skutków, jakie wywołuje fakt pobierania przez nią emerytury w sferze prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na to, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania wydanych przez nie decyzji z obrotu prawnego, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm.).