II SA/Lu 338/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia poziomu hałasu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek G. G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), w związku z art. 114, art. 115a ust. 1, ust. 4 pkt 5 oraz art. 156 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej jako: "p.o.ś."), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie określenia Zakładowi [...] w L. dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Prezydent Miasta L. określił Zakładowi [...] przy ul. [...] w L. dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, dla terenów mieszkaniowo - usługowych poza zakładem, jako: w porze dnia - 55 dB oraz w porze nocy - 45 dB. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2016 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. G. G. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do spółki cywilnej, zamiast do poszczególnych osób fizycznych będących wspólnikami tej spółki. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni podniosła, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, a zatem – co do zasady – nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podkreśliła przy tym, że przepisy materialne – prawo ochrony środowiska – nie przyznają spółce cywilnej statusu strony w zakresie postępowań toczących się na gruncie przepisów tej ustawy. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie dotyczy omyłki w doręczeniu decyzji, ani też doręczenia decyzji podmiotowi, któremu przymiot strony nie przysługiwał, lecz odnosi się do sytuacji, w której rozstrzygnięto o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji, w rozumieniu tego przepisu, oznacza zatem zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie. Nadto przesłanka nieważności postępowania, określona w ww. przepisie, nie obejmuje każdego przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji. Występuje ona bowiem tylko w przypadku kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy natomiast uwzględnić, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji błędnie określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Wskazując na powyższe argumenty Kolegium nie podzieliło twierdzenia wnioskodawczyni, jakoby przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną i wada ta miała charakter rażący. W ocenie organu wyższego stopnia, podanie informacji dotyczącej spółki cywilnej, obok nazwisk wspólników, nie oznacza, że spółka cywilna stała się stroną postępowania. W sprawie zakończonej przedmiotową decyzją ostateczną postępowanie było prowadzone wobec przedsiębiorców E. H. i P. P., z ich czynnym udziałem, gdyż działają oni w ramach spółki cywilnej Zakład [...] jednakże spółka ta nie tylko nie była, ale i nie mogła być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Kolegium wskazało przy tym na cel decyzji przewidzianej w art. 115a ust. 1 p.o.ś., jakim jest ochrona otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Stwierdził w tym kontekście, że adresatem takiej decyzji może być jedynie zakład (przedsiębiorca), w ramach którego działalności dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Dopuszczalne poziomy hałasu ustala się bowiem "dla danego zakładu", powodującego jego emisję. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. G. domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy. Wnioskodawczyni podniosła przy tym zarzut naruszenia: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a., w zw. z art. 115a ust. 1 p.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że spółka cywilna może być stroną postępowania w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Prezydenta Miasta L. decyzji z dnia [...] października 2016 r. skierowanej do Zakładu [...] P. P. i E. H.; 2) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony, a co za tym idzie skierowanie decyzji do spółki cywilnej, nie zaś do wszystkich jej wspólników. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2019 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r., aprobując w całości przedstawione w niej ustalenia i argumenty. Organ ponownie podkreślił, że strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r. brały w nim udział. W pomiarach hałasu w dniu [...] sierpnia 2016 r. uczestniczył P. P.. W aktach sprawy znajduje się umowa spółki cywilnej [...]" z aneksami, w której określono jej skład osobowy na datę wydania decyzji określającej poziom dopuszczalnego hałasu. Ponadto w aktach sprawy znajdują się wydruki z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczące E. H. i P. P. jako przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, której formę określono jako spółka cywilna. Tym samym, zdaniem Kolegium błędne oznaczenie adresata decyzji jako: "Zakład [...] ul. [...], [...]", nie skutkuje nieważnością tej decyzji, tym bardziej, że w oznaczeniu tym wskazano nazwiska osób prowadzących działalność gospodarczą i ich adresy do doręczeń, tożsame z adresem spółki. Kolegium za bezpodstawny uznało sformułowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a., w zw. z art. 115a ust. 1 p.o.ś., podkreślając, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. nie zawarto stwierdzenia, iż spółka cywilna jest bądź może być stroną postępowania w niniejszej sprawie. Fakt, że organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. przy określaniu strony postępowania w decyzji kończącej sprawę, jest natomiast błędem, lecz w związku z tym, że strony postępowania w jego trakcie zostały prawidłowo określone i postępowanie było prowadzone z ich udziałem, w ocenie Kolegium, uchybienie to nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. G. G., reprezentowana przez radcę prawnego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przytoczoną wyżej decyzję ostateczną w postępowaniu nieważnościowym, formułując wobec niej zarzuty o takiej samej treści, jak podniesione wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wniosła przy tym o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. Ponadto zwróciła się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie podkreśliła, że spółka cywilna jest umową cywilnoprawną, a nie podmiotem praw i obowiązków, które mogą przysługiwać wyłącznie wspólnikom takiej spółki. Stąd też spółka cywilna nie powinna w ogóle posiadać zdolności administracyjnoprawnej. Skarżąca dodała, że nie ma wątpliwości, iż adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 115a p.o.ś. będzie podmiot mający tytuł prawny do zakładu i z tej racji będzie on stroną tego postępowania. Decyzja określająca dopuszczalny poziom emisji hałasu do środowiska jest zatem adresowana do przedsiębiorcy i określa jego obowiązki. W ocenie skarżącej błędne jest jednak twierdzenie Kolegium, iż w przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta L. wskazano nazwiska osób prowadzących działalność. Nazwiska te zostały bowiem wskazane tylko ze względu na fakt, iż znajdują się one w nazwie spółki, a więc celem organu nie było ich uwzględnienie jako oddzielnych adresatów decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uwzględniając okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, wypada na wstępie wyjaśnić, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, w ramach wyjątku od zasady stabilności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, wszczynanym w trybie art. 157 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe nie może być zatem traktowane jako ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w tym trybie decyzją ostateczną. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena kontrolowanej decyzji pod kątem ustalenia, czy jest ona dotknięta jedna z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ewentualne niekwalifikowane wady prawne, niewymienione w ww. katalogu, które nie zostały usunięte w administracyjnym toku instancji postępowania zwyczajnego, nie być brane pod uwagę w postępowanie nieważnościowym. Przedmiotem postępowania nieważnościowego zakończonego zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego była decyzja ostateczna Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r., wydana na podstawie art. 115a ust. 1 i art. 378 ust. 1 p.o.ś., określająca Zakładowi [...] przy ul. [...] w L. dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska. Skarżąca G. G. domagała się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. jako decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 4034/18 (LEX nr 2587930), z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. Jednocześnie stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie omawianego przepisu można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28, a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji (por. także wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, LEX nr 291195). W ocenie Sądu, dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena legalności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r. pod kątem wystąpienia w niej opisanej wyżej kwalifikowanej wady prawnej, skutkująca odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji, zasługuje na aprobatę. Bezsporne pozostaje, że w treści spornej decyzji zawarte zostało następujące oznaczenie jej adresata: "Zakład [...] ul. [...], [...]". Jednocześnie oczywiste jest spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, a zatem – co do zasady – nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym, albowiem nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. Nałożenie na spółkę cywilna uprawnień lub obowiązków może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Zdaniem Sądu, należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w okolicznościach niniejszej sprawy przytoczone wyżej oznaczenie adresata spornej decyzji nie świadczy o nałożeniu obowiązku określonego tą decyzją na spółkę cywilną, a tym samym nie świadczy o wystąpieniu przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś należy je uznać wyłącznie za niekwalifikowane uchybienie dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. polegające na nieprawidłowym oznaczeniu strony postępowania, a w konsekwencji również dyspozycji art. 40 § 1 k.p.a., polegające na nieprawidłowym doręczeniu decyzji. Przypomnieć raz jeszcze należy, że przedmiotem postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r., było określenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska, dla Zakładu [...]" zlokalizowanego przy ul. [...] w L.. Jak wynika z akt sprawy, ww. Zakład [...] prowadzony jest przez P. P. i E. H., jako przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że stronami postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją byli wspólnicy spółki cywilnej, tj. P. P. i E. H., zaś prawidłowe oznaczenie adresata tej decyzji winno polegać na wskazaniu imion i nazwisk tych wspólników wraz z ewentualnym dodaniem informacji o formie prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Ograniczenie się w oznaczeniu adresata decyzji jedynie do nazwy ww. spółki cywilnej, a w konsekwencji doręczenie decyzji (w jednym egzemplarzu) tak oznaczonemu adresatowi, w ocenie Sądu, nie może być jednak odczytywane jako nałożenie obowiązku określnego tą decyzją na spółkę, a nie na jej wspólników, zwłaszcza wobec faktu, iż przytoczona wyżej nazwa spółki obejmowała nazwiska jej wspólników, zaś sami wspólnicy spółki – co wynika z akt sprawy – mieli zapewniony udział w postępowaniu, o czym świadczy choćby fakt, że wcześniejsza korespondencja skierowana do nich przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, zawierała prawidłowe oznaczenie imion i nazwisk tych osób (zob. pismo z dnia [...] listopada 2018 r. – k. 81 akt adm.). W tych okolicznościach zasadne jest odwołanie się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2453/15 (LEX nr 2290188), które Sąd w pełni podziela, a zgodnie z którym podanie informacji dotyczącej spółki cywilnej, obok nazwisk wspólników nie oznacza, że spółka cywilna stała się stroną tego postępowania. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie bowiem wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Pojęcie "skierowanie decyzji" należy zatem rozumieć wyłącznie jako określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu, zaś nie można go utożsamiać z nieprawidłowym oznaczeniem adresata decyzji i w konsekwencji nieprawidłowym jej doręczeniem. Podsumowując stwierdzić należy, że wskazanie w nagłówku weryfikowanej w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r. samej tylko nazwy spółki cywilnej (przy czym zawierającej nazwiska wspólników), nie świadczy skierowaniu decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., do osoby niebędącej stroną w sprawie, a jedynie o naruszeniu w stopniu niekwalifikowanym art. 107 § 1 oraz art. 40 § 1 k.p.a. k.p.a., poprzez nieprawidłowe oznaczenie adresata decyzji i w konsekwencji jej nieprawidłowe doręczenie, co jednak nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. W świetle opisanych wyżej okoliczności nie budzi bowiem wątpliwości, że stronami postępowania, które obciąża obowiązek zastosowania się do określonego przedmiotową decyzją poziomu hałasu dla Zakładu [...]", są P. P. i E. H., prowadzący ten Zakład w ramach spółki cywilnej. Sąd nie dostrzegł natomiast jakiekolwiek wady w sposobie sformułowania sentencji spornej decyzji Prezydenta Miasta L., polegającej na określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu Zakładowi [...]", a nie wspólnikom prowadzącej go spółki cywilnej. Jak słusznie zauważyło Kolegium, taka forma sentencji ww. decyzji odpowiada dyspozycji art. 115a ust. 1 p.o.ś., w świetle którego dopuszczalny poziom hałasu ustala się dla danego zakładu, powodującego emisję hałasu, zaś podmiot prowadzący dany zakład jest jedynie adresatem takiej decyzji, zobowiązanym do dostosowania prowadzonej działalności do określonych w tej decyzji norm. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.