II SA/Lu 339/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [..] września 2011 r., Wójt Gminy W. zmienił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2010 r. w sprawie przyznania J. P. świadczenia pieniężnego w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 100.000,00 zł na pokrycie kosztów związanych z usuwaniem skutków powodzi (odbudowa budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M.) w zakresie wysokości tego zasiłku, ustalając wysokość zasiłku celowego na kwotę 127.646,09 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż konieczność zmiany decyzji poprzez podwyższenie kwoty zasiłku celowego na pokrycie kosztów usuwania skutków powodzi wynika z dokonanej oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego J. P. oraz kosztorysu jego odtworzenia. Z decyzją tą nie zgodził się J. P. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniósł, że pomoc przyznana mu w tej wysokości jest niewystarczająca. Wskazał, iż zgodnie z wypowiedziami Wojewody pomoc na usuwanie skutków powodzi może być przyznana w wysokości od 100.000,00 do 300.000,00 zł. Jemu natomiast nie potrzeba już zbyt dużo pieniędzy. Brakuje mu pieniędzy na zakup drzwi wewnętrznych, gniazdek, kontaktów, podłogi i wykonania ocieplenia budynku. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z analizy akt sprawy wynika, iż odwołujący jest właścicielem mieszkania w P. oraz gospodarstwa rolnego wraz z budynkami gospodarczymi i domem mieszkalnym w Machowie, gmina W. W wyniku powodzi zniszczony został dom należący do odwołującego. Zgodnie z kosztorysem robót budowlanych sporządzonym przez biegłego wartość rozbiórki i odbudowy domu oszacowano na kwotę 127.646,09 zł. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to jest niezależne od dochodu poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Przy czym - jak wskazał organ odwoławczy - ocena okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i określenie kwoty zasiłku pozostawione jest swobodnej ocenie organu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja zwiększająca kwotę przyznanej pomocy jest zgodna z prawem i mieści się w ramach uznania administracyjnego. Organ dodał, iż strona otrzymała stosowną pomoc pieniężną, w wyniku czego odbudowała dom zniszczony przez powódź. Ponadto odwołujący posiada mieszkanie w P., co dodatkowo wskazuje, że jego potrzeby mieszkaniowe są w pełni zaspokojone. Organ dodał także, iż tego typu zasiłki chociaż są wypłacane w związku z poniesionymi stratami nie muszą pokrywać wszystkich wydatków poniesionych na skutek powodzi. W skardze wywiedzionej do Sądu na tę decyzję J. P. podniósł, że za otrzymaną pomoc w wysokości 127.646.09 zł postawił dom, wykonał dach, wstawił okna i drzwi wejściowe, wykonał instalacje wewnętrzne oraz położył tynki. Zabrakło mu pieniędzy jedynie na drzwi wewnętrzne, podłogi, gniazdka, kontakty, ocieplenie budynku oraz zadaszenie drzwi i schody wejściowe. Podniósł, iż faktycznie posiada mieszkanie w P., jednakże w nim nie przebywa. W mieszkaniu tym mieszka córka wraz z trojgiem dzieci. On natomiast z żoną większość czasu spędza w M. W P. przebywali jedynie w czasie korzystania z zabiegów rehabilitacyjnych. Dlatego też wnosi o przyznanie dodatkowej pomocy, gdyż nie ma żadnych oszczędności i możliwości zgromadzenia środków na dokończenie prac wykończeniowych domu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych wątpliwości i przedstawia się w ten sposób, iż należący do skarżącego budynek mieszkalny jednorodzinny położony w miejscowości M., gm. W. został zalany w następstwie powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. W następstwie tego J. P. wnioskiem z dnia 28 czerwca 2010 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie świadczenia pieniężnego w kwocie powyżej 20 tys. zł nie większej jednak niż 100 tys. zł w związku z poniesionymi stratami spowodowanymi powodzią. Organ pomocy społecznej w wyniku rozpatrzenia tego wniosku decyzją z dnia 8 września 2010 r. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100.000,00 zł na odbudowę budynku mieszkalnego wskazując, że kwota ta zostanie wypłacona w dwóch równych ratach, a środki te należy rozliczyć fakturami/rachunkami potwierdzającymi poniesione wydatki związane z odbudową domu. Od decyzji tej skarżący nie składał odwołania, a tym samym stała się ostateczna. Istnienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej ma zaś ten skutek, iż niedopuszczalne jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie zwykłym tego samego żądania. Ostateczne załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji powoduje, iż sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociągałoby za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Innymi słowy jeżeli dana osoba złoży ponownie wniosek o przyznanie zasiłku celowego na usunięcie skutków powodzi, organ nie może wydać kolejnej decyzji merytorycznej, gdyż wydana dotychczas decyzja tworzy stan rzeczy rozstrzygniętej, chroniony zasadą trwałości decyzji ostatecznych, która to zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych, do których kodeks odsyła w art. 163. Trwałość decyzji nie oznacza jednak jej całkowitej niezmienialności, która może być konieczna w wypadkach podjęcia decyzji z naruszeniem prawa czy też sytuacji, w których nastąpiła zmiana stosunków faktycznych wiążących się z decyzją. Właśnie tego typu sytuacja, powodująca konieczność zmiany ostatecznej decyzji zaistniała w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu 8 listopada 2010 r. złożył kolejny wniosek o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na odbudowę domu w kwocie nie większej niż 300 000 zł. We wniosku tym wskazał, iż zalany budynek nie nadawał się do remontu, a tym samym konieczna była jego rozbiórka i budowa nowego budynku. Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny organ nie mógł potraktować wniosku skarżącego inaczej niż jako wniosek o zmianę ostatecznej decyzji własnej z dnia 8 września 2010 r. W związku z tym organ posługując się opinią rzeczoznawcy określającą wartość rozbiórki i odtworzenia zniszczonego w wyniku powodzi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na kwotę 127.646,09 zł, zasadnie uznał, iż zachodzą podstawy do zmiany decyzji z dnia 8 września 2010 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku, poprzez jego zwiększenie o różnicę pomiędzy kosztem rozbiórki zalanego domu i jego odtworzenia oraz wypłaconym zasiłkiem, tj. o kwotę 7.646,09 zł. Możliwość dokonania zamiany decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej przewiduje zaś art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem organ, który wydał decyzję może ją zmienić lub uchylić zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść strony, przy czym zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Mając zatem na uwadze ustaloną wartość odtworzenia zalanego w wyniku powodzi budynku, jak również normę uprawniającą organ do dokonania zmiany decyzji ostatecznej, organy rozstrzygające w sprawie w pełni uprawnione były do wydania decyzji zmieniającej w części dotyczącej wysokości przyznanej pomocy. Przy czym bezspornym jest, iż przedmiotowa zmiana została dokonana na korzyść skarżącego. Wysokość świadczenia uległa bowiem znacznemu zwiększeniu w stosunku do otrzymanej początkowo pomocy. Odnośnie zaś zarzutów strony, iż zwiększona pomoc w dalszym ciągu nie w pełni zaspakaja potrzeby skarżącego podnieść należy, iż okoliczność taka nie stanowi o naruszeniu przez organy obowiązującego prawa. Przede wszystkim wskazać należy, iż zmiana decyzji w trybie, o którym mowa w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją, będącą przedmiotem zmiany. Innymi słowy zmiana decyzji może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej i z uwzględnieniem regulacji prawnej odnoszącej się do tego stanu faktycznego. Powyższe oznacza, iż zmiana decyzji polegająca na korzystniejszym ukształtowaniu pozycji strony nie może wykraczać poza granice obowiązującego porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie oznacza to tyle, że organy dokonując zmiany na korzyść strony decyzji ostatecznej obowiązane były uwzględnić nie tylko stan faktyczny sprawy, lecz również regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej dotyczące zasad przyznawania zasiłków celowych, w tym przeznaczonych na pokrycie strat wywołanych w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej. W myśl art. 40 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek taki może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Pierwszą rzeczą wymagającą podkreślenia jest to, że zawarta w tym przepisie regulacja oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej ma swobodę w podjęciu decyzji, co do przyznania takiej pomocy. Jedną z głównych zasad pomocy społecznej jest natomiast zasada pomocniczości, która oznacza, iż celem wsparcia nie jest pełna rekompensata z tytułu trudności życiowych, czy poniesionych strat, lecz wyłącznie umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Innymi słowy pomoc społeczna tylko uzupełnia środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi ze współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Z tych względów skarżący nie może utożsamiać swojego żądania z bezwzględnym obowiązkiem pokrycia przez organ szkody poniesionej przez niego z tytułu powodzi. Pamiętać należy, iż regulacja prawna związana z udzielaniem pomocy osobom w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także osobom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej zawarta została w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na udzielanie poszczególnych form pomocy bez zwrócenia uwagi na zasadnicze cele tej ustawy zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i utożsamiania wsparcia udzielanego ze środków publicznych z odszkodowaniem za straty majątkowe, które co do zasady w pełni pokrywa poniesioną przez stronę ubezpieczoną szkodę materialną. Oceniając pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie, najważniejszą okolicznością jest to, że organ dokonał zmiany decyzji ostatecznej poprzez podwyższenie wysokości zasiłku na pokrycie kosztów odbudowy budynku mieszkalnego do kwoty 127.646,09 zł. Na taką bowiem kwotę zostały oszacowane poniesione przez skarżącego w wyniku powodzi szkody, na których pokrycie przewidziano dotacje ze Skarbu Państwa, udzielane obywatelom za pośrednictwem jednostek samorządu terytorialnego. Sąd zwraca uwagę, że skarżący ani do protokołu, ani w odwołaniu czy skardze nie kwestionował ustaleń dokonanego szacunku dotyczącego wartości odtworzenia zniszczonego budynku. Już tylko powyżej przytoczone ustalenia stanowią o braku podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji. Nie można również pominąć okoliczności, iż przyznana skarżącemu pomoc w określonej wysokości w rzeczywistości usunęła skutki powstałej szkody. Jak bowiem wynika z twierdzeń skarżącego zniszczony dom został rozebrany, a na jego miejscu skarżący wybudował nowy, w którym brakuje jedynie drzwi wewnętrznych, gniazdek, kontaktów, podłogi i ocieplenia budynku. Bezspornym zatem jest, że wykonane za przyznane skarżącemu środki roboty budowlane stworzyły możliwość zamieszkania w budynku. Tym samym brak jest podstaw do udzielenia pomocy finansowej w większej niż przyznana dotychczas wysokości. Bezspornym bowiem jest, iż potrzeby mieszkaniowe skarżącego zostały już zaspokojone, a okoliczność ta przesądza o braku możliwości zmiany decyzji w inny sposób niż uczyniły to organy w niniejszej sprawie. Zatem przyjmując nawet, iż budynek mieszkalny skarżącego wymaga wykonania wskazanych przez niego dodatkowych prac wykończeniowych, to żądanie wsparcia na pokrycie wszystkich wydatków związanych z odbudową budynku byłoby sprzeczne z celem pomocy społecznej, jakim jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin ubiegających się o świadczenie. Jednocześnie Sąd nie neguje, że skarżący został pokrzywdzony w wyniku powodzi. Okoliczność ta jednak nie ma sama w sobie znaczenia dla oceny legalności wydanej decyzji, gdyż celem pomocy społecznej nie jest rekompensata za szkodę, nie jest przywrócenie do stanu poprzedniego, nie jest też zaspokojenie każdej potrzeby zgłoszonej we wniosku lecz częściowe, a także chwilowe przezwyciężenie trudności, jakich zgłaszający daną potrzebę nie może zaspokoić samodzielnie. Na ocenę zaskarżonej decyzji nie mogą również mieć wpływu wypowiedzi Wojewody Lubelskiego oraz Prezesa Rady Ministrów dotyczące pokrywania szkód powstałych na skutek powodzi. Wypowiedzi te nie są bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a ich charakter można oceniać jedynie jako impuls do działań organów pomocy społecznej w zakresie przyznawania świadczeń w postaci zasiłków celowych na pomoc w pokryciu strat spowodowanych powodziami. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy - zdaniem Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Poz. 270 ze zm.).