II SA/Lu 34/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi T. i S. małżonków P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [..] nr [..] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. i S. małżonków P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał T. i S. małżonkom P. rozbiórkę garażu metalowego o wymiarach 6,7x3,7m samowolnie wybudowanego na działce nr 834 położonej w C. przy ul. F.. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, iż podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono wybudowanie budynku garażowego konstrukcji stalowej o ścianach i dachu dwuspadowym wykonanych z blachy trapezowej. Budynek posadowiony na elementach betonowych usytuowany jest w odległości 5,8m od ogrodzenia z działką nr 833 i bezpośrednio przy granicy z działka nr 829. Ustalono, iż obiekt został wybudowany około 1998 r., a właściciele nie posiadają prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani pozwolenia na budowę. Wskazano nadto, iż na podstawie informacji uzyskanej od Wójta Gminy C. ustalono, iż brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości C. a uprzednio obowiązujący plan przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003 r. Powyższe oznacza, że organ nie mógł wdrożyć procedury legalizacyjnej, a tym samym zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki przedmiotowego garażu. Na skutek odwołania T. i S. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił poczynione w sprawie ustalenia, które w jego ocenie uzasadniają orzeczenie nakazu rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, iż przepis ten wprowadza zasadę, że organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odstąpienie od tej reguły będzie miało miejsce jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inwestor przed popełnieniem samowoli budowlanej, w sytuacji braku planu miejscowego, dysponuje ostateczną decyzją o ustaleniu warunków budowy i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków wyklucza możliwość legalizacji i nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakładającej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem organu bezsporne jest, iż teren na którym znajduje się działka odwołujących nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nadto inwestorzy nie legitymują się decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu. Powyższe obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki bez możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. T. i S. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie. Podali, iż przedmiotowy budynek stoi od wielu lat i w tym czasie nikomu nie przeszkadzał, nie był przedmiotem żadnego sporu, natomiast koszt jego rozbiórki będzie niewspółmierną karą do uchybienia, które nikomu nie wyrządza żadnej szkody. Nadto, w uzasadnieniu skargi podnieśli, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnych ustaleń faktycznych, gdyż garaż został zmontowany w 1995 r., a w tamtym czasie plan zagospodarowania przestrzennego nie zawierał odpowiedniego zakazu budowy takich obiektów. Powyższe świadczy, iż nie powinni być karami nakazem rozbiórki, która to kara jest wynikiem zawiści i złości sąsiadów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że zarzuty podnoszone w skardze pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawiesił postępowania sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w oczekiwaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dotyczącej zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt P 37/06 orzekł, że wskazane przepisy w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2008 r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie w związku z ustaniem przyczyny zawieszenia (art. 128 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę, po podjęciu zawieszonego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, ale nie z przyczyn wskazanych przez skarżących, lecz z uwagi na opisany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Zatem przepis art. 48 w zakresie wskazanym przez Trybunał i w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", na skutek w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 r. Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Jest oczywiste, że wyrok ten ma wprost zastosowanie do sytuacji skarżących, którzy wybudowali garaż w warunkach samowoli. W chwili obecnej na skutek wydanego przez Trybunał wyroku istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną już po wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Art. 145 a § 1 k.p.a. stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b przywołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (podobnie NSA w wyrokach z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1360/97 - LEX nr 47852 oraz z 25 października 1999 r., II SA 1294/99- LEX nr 46246). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145 a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16 ). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Wobec wydania przez Trybunał wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. w niniejszej sprawie zaistniała zatem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego obligująca sąd administracyjny do uchylenia wydanych przez organy decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji. Zgodnie zaś z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przy ponownym rozpoznaniu organ uwzględni zatem stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, czyli przyjmie, że legalizacja samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyskał już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Zaznaczyć należy, iż wyrok Trybunału zasadniczo zmienia sytuację prawną podmiotów, które wybudowały obiekt budowlany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na terenie, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzenie procedury legalizacji samowoli budowlanej będzie dopuszczalne, jeżeli zostanie udowodnione, że obiekt swym istnieniem nie narusza obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trybunał stwierdził, iż zalegalizowanie samowoli budowlanej może nastąpić po przedstawieniu przez inwestorów między innymi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, przy czym o wydanie takiej decyzji zainteresowani mogą ubiegać się w każdym czasie, a nie jak dotychczas wyłącznie przed wszczęciem postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i - sama przez się - nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zatem w dalszym toku postępowania w tej sprawie organ administracji ustali, czy obecnie dla terenu działki, na której znajduje się wzniesiony przez skarżących obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to jest bowiem konieczne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W zależności od dokonanego ustalenia organ zobowiąże skarżących albo do przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Nadto należy wskazać, iż zdaniem Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości fakt, że przedmiotowy garaż jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo budowlane, którego postawienie wymaga co do zasady uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Tym samym za nieuprawniony uznać należy zarzut skargi, że ustawienie przedmiotowego garażu nie wymagało pozwolenia na budowę, gdyż nie jest on obiektem w sposób trwały przytwierdzony do podłoża. Zauważyć należy, że bez znaczenia dla obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę garażu pozostaje kwestia jego związania z gruntem. O tym zaś, kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie decyduje treść art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane, zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nawet gdyby założyć, że przedmiotowy garaż jest obiektem o charakterze tymczasowym (co podnoszą skarżący), to nie można zaliczyć go do eksponatów wystawowych (art. 29 ust. 1 pkt 25 powołanej ustawy), nie jest też obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 powołanej ustawy), jak również obiektem tymczasowym przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 powołanej ustawy). Zatem postawienie przedmiotowego garażu wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Brak legitymowania się przez inwestora stosownym pozwoleniem obliguje zaś organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, a w razie konieczności także do wydania nakazu jej rozbiórki. Nadto nie ma wpływu rozbieżność wskazywana przez skarżących odnośnie czasu wykonania garażu. Nawet gdyby przyjąć,, iż obiekt ten został "zmontowany" jesienią 1995 r. co zaznacza strona w skardze do Sądu, to i tak ten fakt nie ma wpływu na zastosowanie w sprawie obecnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Jak stanowi art. 103 ust. 2 ustawy Prawi budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się wyłącznie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. W tym kontekście prawidłowo organ zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zasadnie należy również podnieść, iż w rozpoznawanej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej był przepis art. 48 ust 1 Prawa budowlanego a nie ustępy 2 i 3 tego przepisu badane przez Trybunał Konstytucyjny. Wskazane regulacje pozostają jednak ze sobą w ścisłym związku. Organ II instancji wykluczył bowiem możliwość prowadzenie postępowania legalizacyjnego opierając się na niekonstytucyjnym - jak uznał Trybunał Konstytucyjny - wymogu jego dopuszczalności, tj. wymogu legitymowania się przez inwestora ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, decyzją o warunkach zabudowy . Zatem w istocie organy nie zastosowały przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ze względu na istnienie tego niekonstytucyjnego wymogu. Wobec powyższego na podstawie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji uzasadnia treść art. 200 powyższej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzona kwota odpowiada wielkości uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego.