II SA/Lu 34/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w L. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. II SA/Lu 34/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 15 listopada 2013r. (nr [...]) Prezes Sądu Okręgowego w [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego [...] z dnia 21 października 2013r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia B. K. informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2013 r. B. K. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego [...] o udzielenie informacji publicznej, poprzez udostępnienie treści wyroków oraz uzasadnień wydanych, w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia złożenia tego wniosku, przez I Wydział Cywilny Sądu Rejonowego [...], II Wydział Cywilny Sądu Rejonowego [...] oraz VIII Wydział Cywilny Sądu Rejonowego [...], zapadłych w sprawach o odszkodowania i zadośćuczynienie, w szczególności odnośnie roszczeń wynikających z uszkodzenia ciała lub wywołania rozstroju zdrowia. Rozpoznając wniosek Prezes Sądu Rejonowego [...] stwierdził, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi, dlatego pismem z dnia 6 września 2013 r. – na podstawie art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej także jako: u.d.i.p.) - wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego dla uzyskania informacji przetworzonej, wyjaśniając jednocześnie, dlaczego uznał, że objęte wnioskiem informacje wymagają przetworzenia. Mimo upływu zakreślonego w wezwaniu terminu, wnioskodawca nie udzielił na nie odpowiedzi, dlatego decyzją z dnia 21 października 2013r. Prezes Sądu Rejonowego [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi, gdyż wymagają zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, a także podjęcia działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania Sądu i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań. Organ zauważył, że wnioskodawca domaga się bowiem wyroków i ich uzasadnień za długi okres czasu (ponad 2,5 roku), co wymaga przeglądu ponad 400 akt sądowych o symbolach: 047- roszczenia z umów ubezpieczenia, 014 – odszkodowania z tytułu wypadków komunikacyjnych, 325 – zadośćuczynienie z tytułu uszkodzenia ciała lub uszczerbku na zdrowiu zasądzone na podstawie art. 445 kc - i wybrania spośród nich tych, które dotyczą odszkodowań lub zadośćuczynień. Prezes Sądu Rejonowego [...] wskazał ponadto, że z wniosku o udostępnienie informacji nie wynika, czy żądaniem objęte są tylko wyroki, w których zostały zasądzone jakiekolwiek kwoty odszkodowań (zadośćuczynień), czy również te orzeczenia, w których oddalono powództwo o zasądzenie odszkodowania (zadośćuczynienia), dlatego - z uwagi na wielość podstaw prawnych zasądzenia odszkodowania (zadośćuczynienia) - uwzględnienie wniosku wiązałoby się z koniecznością przeglądu większości spraw prowadzonych w Wydziałach Cywilnych tego Sądu. Sąd ten nie prowadzi bowiem odrębnego rejestru spraw o odszkodowania i zadośćuczynienia, a w konsekwencji nie jest możliwe proste wyszukanie tych spraw w systemie biurowości elektronicznej. Po rozpoznaniu odwołania B. K., Prezes Sądu Okręgowego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko tego organu, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone, ponieważ wymagają zaangażowania dodatkowych sił i środków oraz dokonania stosownych procesów mających na celu ich wytworzenie. Ze względu bowiem na brak urządzeń ewidencyjnych umożliwiających proste wygenerowanie informacji, konieczna jest kwerenda, a następnie analiza akt pod kątem kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, żądane przez niego informacje nie wymagały przetworzenia, bowiem wnosił on o proste udostępnienie orzeczeń, bez dokonywania jakichkolwiek zmian, natomiast sama anonimizacja – w świetle powołanego przez niego orzecznictwa sądowoadministracyjnego – nie stanowi przetworzenia. Skarżący zauważył, że udostępnienie żądanych informacji nie wymagało tworzenia analitycznych zestawień i dodatkowego wkładu intelektualnego, a samo uszeregowanie, nawet znacznej ilości orzeczeń, według określonego kryterium nie jest – w przekonaniu skarżącego – cechą informacji przetworzonej, a jest jedynie bardziej pracochłonne, co nie może stanowić podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił również, że organ wadliwie przyjął, że nie posiada on szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie jego wniosku. Skarżący wskazał, że dostęp obywateli do orzecznictwa sądowego, ze względu na poruszane w nim problemy społeczne, jest niemal tak samo ważny, jak dostęp do treści aktów prawnych, z czego zdają sobie sprawę również sądy, skoro w coraz szerszym zakresie udostępniają orzecznictwo na stronach internetowych – świadczy to zatem o interesie publicznym. Szczególne znaczenie ma – zdaniem skarżącego – udostępnienie orzecznictwa z zakresu ubezpieczeń, gdyż ułatwiłoby to obywatelom ocenę realnych możliwości uzyskania odszkodowania w adekwatnej wysokości od ubezpieczyciela, bez konieczności występowania na drogę sądową, co dodatkowo odciążyłoby wymiar sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacja przetworzona" wielokrotnie już było przedmiotem rozważań zarówno sądów administracyjnych, jak i nauki prawa, jednakże jak dotychczas nie udało się wypracować klarownej i konsekwentnej definicji, a przedstawione kierunki interpretacji z reguły opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego. T. Aleksandrowicz wskazuje, że w przypadku informacji przetworzonej chodzi o informację np. w postaci specjalnie przygotowanego dokumentu, opisu sprawy albo sporządzonego wyciągu z przepisów z komentarzem do nich lub wyjaśnieniami (zob. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2008, uwagi do art. 3 u.d.i.p.). M. Rozbicka-Ostrowska oraz I. Kamińska (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 48 i n.) zauważają, że przy informacji przetworzonej w zasadzie można mieć do czynienia z dwoma odmiennymi sytuacjami, przy czym pierwsza z nich ma miejsce wtedy, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (tak także: M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Podkreślono, że wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Ponadto zauważono, że przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Odmiennie – zdaniem tych komentatorek – kształtują się czynności podmiotu zobowiązanego, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w jego posiadaniu, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Żądana informacja w jej elementach składowych zatem istnieje, jednak suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. Co więcej, w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Pogląd ten podziela także H. Knysiak-Molczyk (zob. tej autorki: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 185). Zdaniem P. Szustakiewicza (Dostęp do informacji publicznej, pod red. P. Szustakiewicza, Warszawa 2014, s. 45 i n.) informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Pogląd ten podzielany jest także przez M. Bidzińskiego, M. Chmaja, którzy (wraz z P. Szustakiewiczem) wskazują, że w doktrynie i orzecznictwie występują jednak duże różnice zdań odnośnie pojęcia "informacja przetworzona" (zob. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, art. 3, t. 2). Należy w tym miejscu zauważyć, że wyżej przytoczone poglądy nauki nawiązują w znaczącym zakresie do poglądów wyrażonych w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, przy czym z uwagi na problematykę związaną z rozstrzyganiem niniejszej sprawy, odwołać się trzeba do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. (sygn. akt: I OSK 1199/11), iż w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (sygn. akt: I OSK 977/11), stwierdzając, że jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona, zaś zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przedstawione wyżej poglądy pozwalają na stwierdzenie, że dominującą metodą interpretacji użytego w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona" jest zastosowanie reguł wykładni językowej, co okazuje się być niewystarczające. Nie da się bowiem przypisać pojęciu "informacja przetworzona" znaczenia potocznego, skoro pojęcie to jest wieloznaczne, jak też nie jest możliwe ustalenie jego treści w języku prawnym, na co zgodnie wskazują judykatura i nauka prawa, gdyż pojęcie to nie ma definicji legalnej, jak też powszechnie przyjętego w języku prawniczym znaczenia. Także zastosowanie reguł wykładni systemowej nie daje zadowalającego rezultatu, już choćby z tego powodu, że jest istotnie utrudnione ustalenie zgodności regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z normą nadrzędną – art. 61 ust. 1 - 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Z jednej bowiem strony ustrojodawca pozostawił ustawodawcy zwykłemu duży zakres swobody w określeniu granic prawa do informacji, co oczywiście musi być realizowane zgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z drugiej strony ustawodawca zwykły nie dostosował w pełni pojęć ustawowych zawartych w cyt. ustawie o dostępie do informacji publicznej do tych, które występują w art. 61 ust. 1 - 4 Konstytucji. W ocenie Sądu wykładnia pojęcia "informacja przetworzona" wymaga więc odwołania się do wykładni funkcjonalnej, gdyż właściwe dla niej reguły pozwalają na ustalenie treści analizowanej normy prawnej. W tym zakresie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę cel całej regulacji prawnej – ustawy o dostępie do informacji publicznej, jakim jest zagwarantowanie realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, co z kolei wiąże się z obowiązkiem realizacji zasady jawności działania organów władzy publicznej (art. 61 ust. 1-3 Konstytucji), właściwej dla demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Wychodząc z tego właśnie założenia, uznać należy, że dostęp do informacji przetworzonej nie wiąże się jedynie z realizacją zasady jawności działania organów władzy publicznej, lecz ma umożliwić osiągnięcie dalej idącego celu – uzyskania informacji, pochodzącej od organu władzy publicznej, na podstawie danych, którymi ów organ dysponuje, a która to informacja nie powstała jako skutek działania tego organu w przypisanej mu prawem właściwej formie działania, lecz została wytworzona na żądanie w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tak ustalonym kontekście normatywnym, stwierdzić należy, że prawidłowa jest ocena wyrażona przez organy obu instancji, iż żądanie udostępnienie wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w wydziałach cywilnych Sądu Rejonowego [...], w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia złożenia wniosku przez skarżącego, a zapadłych w sprawach o odszkodowania i zadośćuczynienie, w szczególności odnośnie roszczeń wynikających z uszkodzenia ciała lub wywołania rozstroju zdrowia, było żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jest bowiem oczywiste, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że – na co wskazały organy obu instancji – zgromadzenie, przekształcenie (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, a przede wszystkim podjęcie działań organizacyjnych i angażowanie pracowników w związku z koniecznością przeglądu ponad 400 akt sądowych dotyczących roszczeń z umów ubezpieczenia, odszkodowania z tytułu wypadków komunikacyjnych, zadośćuczynienia z tytułu uszkodzenia ciała lub uszczerbku na zdrowiu i wybrania spośród nich tych, które dotyczą odszkodowań lub zadośćuczynień, nie mieści się w zakresie działania Sądu Rejonowego [...], w przypisanej mu prawem właściwej formie działania, która zasadniczo sprowadza się do sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz wykonywania innych zadań z zakresu ochrony prawnej, powierzonych w drodze ustaw (art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 § 1 – 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych; Dz.U. z 2013 r., poz. 427 ze zm.). Z tych względów za bezzasadny należało uznać zarzut skargi w tym zakresie, w jakim skarżący twierdził, że żądane przez niego informacje nie wymagały przetworzenia, a więc nie miały charakteru informacji przetworzonej. Niezasadny jest także zarzut wadliwego przyjęcia przez organ władzy publicznej, że skarżący nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie jego wniosku. W tym zakresie skarżący wskazał, że dostęp obywateli do orzecznictwa sądowego, ze względu na poruszane w nim problemy społeczne, jest niemal tak samo ważny, jak dostęp do treści aktów prawnych, przy czym szczególne znaczenie ma udostępnienie orzecznictwa z zakresu ubezpieczeń, gdyż ułatwiłoby to obywatelom ocenę realnych możliwości uzyskania odszkodowania w adekwatnej wysokości od ubezpieczyciela, bez konieczności występowania na drogę sądową. Po pierwsze, zauważyć jednak należy, że na żadnym etapie postępowania przed organami skarżący nie wykazał istnienia szczególnych dla interesu publicznego okoliczności, pomimo dwukrotnego wezwania go do wykonania tego obowiązku (pismami z dnia 6 i 18 września 2013 r., k. 6 i 11 akt administracyjnych). W tej sytuacji, wobec zaniechania wykazania okoliczności szczególnych dla interesu publicznego w sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej miał obowiązek wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z uwagi na brak przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Po drugie, podniesiony przez skarżącego w skardze argument, że dostęp obywateli do orzecznictwa sądowego, ze względu na poruszane w nim problemy społeczne, jest niemal tak samo ważny, jak dostęp do treści aktów prawnych, a szczególne znaczenie ma udostępnienie orzecznictwa z zakresu ubezpieczeń, jest chybiony, bowiem w żadnej mierze nie odnosi się on do zasadniczej kwestii w sprawie, a mianowicie, że żądanie skarżącego nie dotyczyło udostępnienia mu informacji prostej, do której zalicza się orzeczenia sądów powszechnych, lecz udostępnienia zbioru orzeczeń, wytworzonego według skonkretyzowanych przez skarżącego kryteriów. Skarżący winien więc wykazać, że udostępnienie mu informacji przetworzonej, po jej uprzednim wytworzeniu przez organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej, pod postacią zbioru orzeczeń w sprawach o odszkodowania i zadośćuczynienie, w szczególności odnośnie roszczeń wynikających z uszkodzenia ciała lub wywołania rozstroju zdrowia, jest uzasadnione z uwagi na okoliczności szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego skarżący nie dokonał. Oceny tej nie zmienia użyty przez skarżącego argument, że pozyskanie takiej informacji przetworzonej ułatwiłoby obywatelom ocenę realnych możliwości uzyskania odszkodowania w adekwatnej wysokości od ubezpieczyciela, bez konieczności występowania na drogę sądową. W ocenie Sądu, tego typu motywacja jest cechą wyróżniającą interes faktyczny w dochodzeniu roszczeń przeciwko ubezpieczycielom i nie mieści się w granicach interesu publicznego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę, jako bezzasadną.