II SA/Lu 342/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. K. kwotę 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmawiającą ustalenia na rzecz M. K. wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą w celu poszerzenie drogi, położoną w miejscowości Z., gmina O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki numer [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] grudnia 2005 r. M. K. złożył do Starosty L. wniosek o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod poszerzenie drogi powiatowej nr [...] w miejscowości Z., gmina O. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Starosta L. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k p a. zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze do czasu wykonania dokumentacji geodezyjnej oraz wydania przez Wojewodę L. decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat L. własności nieruchomości zajętej pod poszerzenie drogi powiatowej nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda L. potwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat L. z dniem [...] stycznia 1999 r. własności nieruchomości składającej się z działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie geodezyjnym Z., objętej księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. Postanowieniem z dnia [....] września 2012 r. Starosta L. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wyżej wskazane działki. W toku postępowania Starosta L. ustalił, że w dniu [...] grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był M. K. W dniu [...] października 2008 r. na podstawie umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) M. i M. małżonkowie K. darowali synowi T. K. m.in. działkę oznaczoną numerem [...] o pow. [...] ha, położoną we wsi Z., gm. O. W 2010 r. działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W dacie wydania decyzji Wojewody L. potwierdzającej przejście z mocy prawa na Powiat L. przedmiotowej nieruchomości, tj. w dacie [...] lipca 2012 r., jej właścicielem był T. K. Wynika to z wpisu w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...]. Wnioskiem o wpis w księdze wieczystej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta L. zwrócił się do Sądu Rejonowego w L. o odłączenie z tej księgi wieczystej działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w Z., gm. O. i dołączenie ich do KW Nr [...] wraz z wpisaniem w dziale drugim tej księgi prawa własności na rzecz Powiatu L. na podstawie decyzji Wojewody L. z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji odmawiających M. K. prawa do wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wskazano, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 ustawy). W myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Biorąc pod uwagę fakt, iż w dniu wydania decyzji Wojewody L. potwierdzającej przejście z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na własność Powiatu L. jako jej właściciel w księdze wieczystej był ujawniony T. K., to zgodnie z treścią art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, brak jest, zdaniem organów obu instancji, podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M. K. Odszkodowanie przysługuje bowiem właścicielowi nieruchomości, który złożył wniosek o wypłatę odszkodowania w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. Zarówno Starosta L., jak i Wojewoda L. podkreślili, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod poszerzenie drogi powiatowej [...] w dniu [...] grudnia 2005 r. złożył M. K., który zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW Nr [...], był wówczas wyłącznym właścicielem tego gruntu, oznaczonego jako działka nr [...]. Następnie umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2008 r., rep. A nr [...] M. K. przekazał synowi T. K. m.in. działkę nr [...], z której w 2010 r. wydzielono działki nr [...] i nr [...] przejęte pod część pasa drogowego drogi publicznej (powiatowej). Prawo własności przedmiotowej nieruchomości zostało ujawnione na rzecz T. K. w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. w dniu [...] listopada 2008 r. Organy wyjaśniły, że odszkodowanie przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowi bowiem rekompensatę za przejęcie w tym trybie nieruchomości i co do zasady to na wniosek właściciela nieruchomości ustalane i wypacane jest odszkodowanie zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. W ocenie organów obu instancji, ustalenie i wpłata należnego odszkodowania mogła więc nastąpić jedynie na rzecz M. K., co wykluczało możliwość złożenia analogicznego (kolejnego) wniosku przez nabywcę nieruchomości T. K., nawet w sytuacji, gdyby nabycie nastąpiło w okresie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Organy podkreśliły, że w rozpatrywanej sprawie nabycie przedmiotowej nieruchomości przez syna wnioskodawcy – T. K. nastąpiło jednak po tej dacie, co tym bardziej wyklucza możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania nie tylko na rzecz poprzedniego właściciela, ale też i ewentualnego ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz jego następcy prawnego (w razie niezłożenia wniosku przez poprzedniego właściciela). Osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest bowiem osoba, która legitymowała się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia wypłaty odszkodowania w dacie złożenia w ustawowym terminie wniosku w tym przedmiocie i nie utraciła tego tytułu do dnia wydania przez wojewodę decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. W dacie wydania przez Wojewodę L. decyzji potwierdzającej' przejście przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na własność Powiatu L., tj. w dacie [...] lipca 2012 r. kto inny był jej ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem, a kto inny wnioskodawcą postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Ponadto w uzasadnieniu organu drugiej instancji niemal w całości przytoczono tezę i uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09. W skardze na powyższą decyzję M. K. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 73 ust 4 ustawy polegającej na niezasadnym przyjęciu, iż odszkodowanie za nieruchomość nabytą przez Skarb Państwa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy przysługuje wyłącznie osobie, która jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, natomiast zbycie tej nieruchomości po upływie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie, ale przed wydaniem decyzji deklaratoryjnej niweczy prawo do odszkodowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów prawa, nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwowych oraz zaniechanie należytego informowania strony o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, ci następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody L. z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia na rzecz M. K. wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą na cele poszerzenia drogi publicznej, położoną w miejscowości Z., gmina O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki numer: [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W myśl powołanych przepisów, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Przedmiotowa regulacja prawna wprowadziła generalną zasadę uwłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne, które następuje za odszkodowaniem. Przesłanką ustalenia i wypłaty tego odszkodowania jest złożenie stosownego wniosku przez osobę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem zajętej pod drogę nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. pod rygorem wygaśnięcia roszczenia. W rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione przesłanki zostały spełnione. Skarżący M. K., który złożył wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oznaczoną nr [...] (obecnie – od 2010 r. – nr [...]), był właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Własność przedmiotowej nieruchomości przeszła z mocy prawa na Powiat L. w dniu 1 stycznia 1999 r., stosownie do treści art. 73 ust. 1 ustawy. Wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony w dniu [...] grudnia 2005 r., a zatem z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy. M. K. odmówiono jednak wypłaty wnioskowanego odszkodowania. Jako przyczynę odmowy wskazano okoliczność przekazania przez skarżącego działki nr [...] w drodze umowy darowizny z dnia [...] października 2008 r. (akt notarialny - Rep. A nr [...]) na rzecz syna T. K. przed wydaniem w dniu [...] lipca 2012 r. przez Wojewodę L. decyzji potwierdzającej przejście własności tej nieruchomości z mocy prawa na Powiat L. Prawo własności przedmiotowej nieruchomości zostało ujawnione na rzecz T. K. w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. w dniu [...] listopada 2008 r. W istocie, należy przyznać rację organom, że skoro M. K. zbył w drodze czynności prawnej (umowy darowizny) nieruchomość, z tytułu zajęcia której domagał się wypłaty odszkodowania, uczyniwszy to w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, nie ma podstaw do wypłacenia mu wnioskowanego odszkodowania. Organy nie rozważyły jednak kwestii zasadności wypłaty tego odszkodowania następcy prawnemu M. K. – T. K., który – w drodze umowy darowizny zawartej przed wydaniem przez wojewodę ostatecznej decyzji potwierdzającej przejście działek nr [...] na rzecz Powiatu L. – stał się w dniu [...] października 2008 r. jej właścicielem, co potwierdza stosowny wpis w księdze wieczystej. Konstytutywny skutek przeniesienia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na Skarb Państwa nastąpił z mocy ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. Tym niemniej do czasu wydania przez wojewodę deklaratoryjnej decyzji nie ma podstaw do wykreślenia dotychczasowego właściciela w księdze wieczystej. W związku z powyższym w praktyce dochodziło zatem do sytuacji, gdy po złożeniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, ale przed wydaniem przedmiotowej decyzji deklaratoryjnej, nieruchomość ta była zbywana na rzecz osób trzecich. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo procesowe jako rezultat następstwa prawnego może być skutkiem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. ustala zasady przenoszenia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz nabywania składników masy spadkowej przez spadkobierców strony. W sytuacjach określonych w tym przepisie w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona. W postępowaniu administracyjnym dopuszczalność następstwa uzależniona została od łącznego zaistnienia trzech przesłanek. Pierwszą stanowi rodzaj sprawy, będącej przedmiotem postępowania. Spełnienie drugiej wymaga zajścia zdarzenia w postaci "zbycia prawa" lub "śmierci strony". Dla realizacji trzeciej niezbędne jest natomiast, aby zbycie prawa albo śmierć strony nastąpiły w toku postępowania. Należy przyjąć, że "tok postępowania" rozpoczyna się z dniem wszczęcia postępowania, przy czym dla postępowania uruchamianego na żądanie strony, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Innymi słowy, zbycie cywilnego prawa podmiotowego, jakim jest przeniesienie własności nieruchomości, z którą związane są określone uprawnienia czy obowiązki administracyjnoprawne, rozstrzygane w drodze postępowania administracyjnego, wywołuje taki skutek, że nabywca tej nieruchomości wstępuje w sytuację procesową poprzedniego właściciela. Reasumując, zbycie prawa zbywalnego, jakim jest własność nieruchomości, w toku postępowania powoduje, że jej nabywca wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce zbywcy z mocy prawa bez potrzeby wydania w tej kwestii odrębnego aktu. Przekształcenia podmiotowe mające miejsce w trakcie postępowania nakładają na organ obowiązek zawiadomienia "nowej" strony o toczącym się postępowaniu w celu zapewnienia jej czynnego udziału w tym postępowaniu (tak m. in. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1997 r., I SA/Lu 1373/96, LEX nr 34642, wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r., I SA 414/01, LEX nr 137865). W wyniku zbycia prawa własności działki nr [...] przez dotychczasowego właściciela – M. K. na rzecz jego syna T. K. w toku postępowania (na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji) – T. K. wstąpił z mocy prawa do sprawy w charakterze strony, mając taki sam interes prawny w uczestnictwie w sprawie, jak jego poprzednik prawny. Rzeczą organu było zatem ustalenie, czy T. K. podtrzymuje wniosek, co pozwoliłoby, zgodnie z art. 10 k.p.a., na zachowanie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Potwierdzeniem powyższego jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 3/09, w którym podkreślono, że ustawodawca nie sformułował zakazu obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne po dniu 1 stycznia 1999 r. aż do czasu wydania przez wojewodę decyzji ostatecznej stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę na Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. Z tych względów NSA uznał, że uprawniona do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Należy podzielić stanowisko organu drugiej instancji, że z powołanego wyroku NSA wynika, iż wnioskowanego odszkodowania nie można wypłacić M. K. z uwagi na to, że w toku postępowania zbył on przedmiotową nieruchomość. Z wyroku tego w żadnej mierze nie wynika jednak, by w miejsce zbywcy nie mógł wstąpić jego następca prawny. Należy bowiem zważyć, że cytowany wyrok NSA został wydany w innym stanie faktycznym spawy, a mianowicie w sytuacji, gdy podmiot, który był właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., zbył po tej dacie nieruchomość, nie złożywszy uprzednio wniosku o wypłatę odszkodowania za zajęcie tej nieruchomości pod drogę. Poglądu tego nie sposób zatem przenosić na grunt niniejszej sprawy, w której osoba będąca właścicielem takiej nieruchomości zbyła ją już po złożeniu w terminie wniosku o wypłatę przedmiotowego odszkodowania. Uchybieniem kwalifikującym zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji organu pierwszej instancji do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zatem przede wszystkim okoliczność, że decyzje te zostały wydane w odniesieniu do M. K. – a zatem podmiotu, który przed wydaniem decyzji wojewody potwierdzającej przejście zajętej pod drogę nieruchomości na rzecz Powiatu L., utracił własność tej nieruchomości na rzecz T. K. Skoro T. K., jako następca prawny M. K., uzyskując prawo własności przedmiotowej nieruchomości, wszedł w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, to do niego powinny być kierowane działania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie, w tym decyzje w przedmiocie wypłaty wnioskowanego odszkodowania. Organy, pominąwszy w toku prowadzonych przez siebie postępowań fakt wejścia w prawa i obowiązki wnioskodawcy M. K. jego następcy prawnego – T. K., dopuściły się naruszenia zarówno prawa materialnego – tj. art. 73 ust. 4 ustawy – które miało wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do jego wznowienia, tj. art. 6, 7, 8, 9 i art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 30 § 4 k.p.a. i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ drugiej instancji, utrzymując w mocy wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną, dopuścił się ponadto naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i b/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę ponownie, organy uwzględnią podniesione wyżej uwagi i wnioski. W szczególności rozważą istnienie po stronie następcy prawnego wnioskodawcy M. K. – T. K. prawa do wypłaty odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość, umożliwiając mu czynny udział w postępowaniu. Orzeczenie o kosztach postępowania sąd wydał na podstawie art. 200 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekła jak w sentencji.