II SA/Lu 343/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2023r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 lutego 2023r., znak: SKO. 41/100/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 16 lutego 2023r., po rozpatrzeniu odwołania K. C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako "u.ś.r.") utrzymało w mocy decyzję z dnia 22 grudnia 2022r., nr NS/2723/8183-1/2022 wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Puławy przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką E. C. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że matka skarżącego została zaliczona orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 7 maja 2021r. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak ze względu na to, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a więc nie można stwierdzić, czy niepełnosprawność powstała w okresie do ukończenia przez nią 25 roku życia, należało odmówić przyznania świadczenia (art. 17 ust. 1 b u.ś.r.). Drugą negatywną przesłanką jest to, że mąż niepełnosprawnej E. C. nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r.). W odwołaniu skarżący podnosił, że sprawuje opiekę nad matką łącząc opiekę z nauką w szkole, a zatem świadczenie powinno być mu przyznane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za bezsporne uznało to, że skarżący należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia i sprawuje opiekę nad matką. Ponieważ jest uczniem IV klasy Technikum Zespołu Szkół Nr 2 w Puławach, czynności opiekuńcze wykonuje przed wyjściem do szkoły o godz. 7, a następnie po powrocie ze szkoły. Mimo to Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko organu I instancji co do tego, że zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż matka skarżącego jest zamężna, a jej mąż – K. C. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności, co jest niezbędnym warunkiem przyznania spornego świadczenia. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 27 kwietnia 2021r. został zaliczony do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności, natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 9 marca 2021r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy do 31 marca 2023r. Natomiast Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. (sygn. akt K 38/13) i wypracowanego orzecznictwa sądowego, kwestia daty (wieku) powstania niepełnosprawności (o czym mowa w tym przepisie) nie ma znaczenia przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. C. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 17 ust.1, art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Podniósł, że spełnia przesłanki do przyznania mu spornego świadczenia. Podkreślił, że jego ojciec ma orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, co zdaniem skarżącego należy traktować jako odpowiednik znacznego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie budzi wątpliwości, że warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony. Jak bowiem jednoznacznie wynika z akt sprawy matka skarżącego jest zamężna, a jej mąż w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowym przez długi okres istniały rozbieżności co do tego, czy kwestia stanu zdrowia współmałżonka osoby niepełnosprawnej (a także innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec osoby niepełnoprawnej w pierwszej kolejności, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r.) powinna być stwierdzona wyłącznie orzeczeniem właściwego organu, czy też może być wykazana także innymi dowodami (do takiego poglądu skłaniał się m.in. tut. Sąd). Rozbieżności te zostały ostatecznie rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 14 listopada 2022r., sygn. akt I OPS 2/22. W orzeczeniu tym jednoznacznie przyjęto w tezie drugiej, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Tak samo NSA orzekł o odniesieniu do "innych osób" w tezie pierwszej: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W wyroku tym NSA badał zgodność m.in. spornego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z przepisami art. art. 71, 18 i 2 Konstytucji RP. Uznał, że "wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (...). Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej [art. 2 Konstytucji RP]. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu". NSA wyjaśnił, że "Przepis art. 18 Konstytucji RP stanowi w szczególności, że rodzina znajduje się pod opieką i ochroną Rzeczypospolitej. Przepis ten, pod względem jego prawnego charakteru, kwalifikowany jest jako "norma programowa", która nie tworzy samodzielnie praw podmiotowych, wyznacza natomiast cele i zadania władzy publicznej. Przepis ten stanowi równolegle element aksjologii konstytucyjnej i z tego powodu wyrażone w nim wartości wymagają uwzględnienia przy wykładni zarówno innych przepisów Konstytucji, jak i przepisów innych aktów prawnych (...). Jak przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 maja 2005r., K 16/04, art. 18 Konstytucji RP jest wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71. Zgodnie z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane". NSA zauważył, że "być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców (...), ale jednocześnie podkreślił, że nie jest jego rolą "znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego (...)". W ocenie składu 7 sędziów NSA, przewidziana przez ustawodawcę kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie narusza rażąco i w sposób oczywisty standardów konstytucyjnych, a w konsekwencji – do odkodowania treści omawianych przepisów - nie jest potrzebna inna, niż językowa, ich wykładnia. Dodać należy, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17). W świetle powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża niepełnosprawnej E. C., nie ma możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Organy zobligowane były więc do wydania decyzji odmownej bez badania za pomocą innych dowodów, czy ojciec skarżącego ze względu na swój stan zdrowia jest w stanie sprawować opiekę nad swoją żoną. Tylko legitymowanie się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności powoduje przejście prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na skarżącego. Wbrew zarzutom skargi, orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy nie jest odpowiednikiem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 3 pkt 20 pkt "b" u.ś.r. - całkowita niezdolność do pracy orzeczona na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych to umiarkowany stopień niepełnosprawności w rozumieniu przepisów u.ś.r. "Znaczny stopień niepełnosprawności" na gruncie przepisów u.ś.r. nie został powiązany z niezdolnością do pracy, lecz z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 21 u.ś.r. – "znaczny stopień niepełnosprawności" oznacza: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Natomiast, gdy chodzi o zarzut błędnego zastosowania przez organ I instancji jako podstawy decyzji odmownej przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy zauważyć, że Kolegium skorygowało stanowisko tego organu prawidłowo stwierdzając, że ww. przepis nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 została stwierdzona jego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości. Kwestia ta jest utrwalona w orzecznictwie, co wyjaśniło wyczerpująco Kolegium, a więc nie ma obecnie potrzeby szerszego jej omawiania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Dodać należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i brakiem sprzeciwu skarżącego.