II SA/Lu 344/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jerzego P. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 12 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 12 lutego 2001 r. po rozpatrzeniu odwołania Wiesława U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 21 grudnia 2000 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego przez Jerzego P. przepustu na rowie melioracyjnym b-44 w miejscowości K.-O. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ nałożył na Jerzego P. obowiązek przedłożenia organowi I instancji następujących dokumentów: 1. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z obliczeniami hydrologicznymi uzasadniającymi prawidłowo przyjęte światło przepustu, 2. projektu ewentualnych zmian i przeróbek wynikających z ustaleń pkt 1, 3. uzgodnień, pozwoleń i opinii niezbędnych do legalnego wykonania przedmiotowego obiektu, w celu doprowadzenia wykonanych robót przy budowie przepustu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Termin wykonania obowiązku określono na 31 marca 2001 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem art. 105 Kpa, gdyż przepis ten pozwala na umorzenie postępowania wówczas, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe, a w niniejszej sprawie nie ma bezprzedmiotowości, skoro strona skarżąca domaga się działań ze strony organu nadzoru budowlanego. Przedmiotem niniejszego postępowania winno być wykonanie zjazdu z posesji na drogę publiczną a nie urządzenia melioracyjnego. Wybudowany przepust nie jest w żaden sposób związany z funkcja melioracyjną rowu, na którym został wykonany. Służy on wyłącznie dla usprawnienia dojazdu do posesji i w związku z tym jest urządzeniem związanym z wykonanym zjazdem. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. "b" i pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, przedmiotowy zjazd jest budowlą ziemną stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z urządzeniami, czyli jest obiektem budowlanym. Zakres wykonanych przez Jerzego P. robót nie mieści się w katalogu budów i robót budowlanych wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor wykonał sporny obiekt na podstawie przyjętego i potwierdzonego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego. Przyjęcie i potwierdzenie zgłoszenia doprowadziło do usankcjonowania legalności wykonania zamierzonych robót na podstawie zgłoszenia, a nie wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestor faktycznie uzyskał więc zgodę właściwego organu na wykonanie realizowanego obiektu, jednak nie w formie aktu administracyjnego. W związku z tym - zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - jedyną podstawą prawną pozwalającą podjąć organowi nadzoru budowlanego działania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem jest tryb postępowania określony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, dotyczący przypadków innych niż określone w art. 48, w sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Właściwym było więc wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 decyzji określającej obowiązki, jakie powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Spełnienie tych obowiązków będzie stanowiło podstawę do ubiegania się przez inwestora o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego zjazdu. W razie zaś niewykonania nałożonych obowiązków właściwy organ zobowiązany jest do nakazania /na podstawie art. 51 ust. 2/ rozbiórki spornego obiektu. Odnosząc się do zarzutu Wiesława U. dotyczącego braku pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przepustu na rowie melioracyjnym b-44 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozstrzygnięcie kwestii, czy w rozpatrywanym przypadku istnieje konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Jerzy P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. Naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że sprawa winna być załatwiona w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie w trybie art. 30 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Skarżący stwierdził, że rów melioracyjny b-44 jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, a wykonany przepust stanowi budowlę komunikacyjną /pod przejazdem polowym, nie stanowiącym drogi publicznej/ na tym rowie, do której ma zastosowanie art. 91 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Zgodnie z par. 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego /Dz.U. nr 13 poz. 55/ wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. 2. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia i przyjęcie, że zrealizowane zadanie jest obiektem budowlanym wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę, gdy w rzeczywistości nie wymaga ono uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia zamiaru budowy. 3. Nietrafne przyjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., że wykonane zadanie jest zjazdem na drogę publiczną, gdy w rzeczywistości przepust jest oddalony i to znacznie, od najbliższej drogi publicznej /ok. 0,2 km/. Przedmiotowy przepust jest, według skarżącego, urządzeniem budowlanym /według art. 3 Prawa budowlanego/ funkcjonalnie związanym z rowem melioracyjnym umożliwiającym obsługę użytków rolnych i dojazdy do gospodarstw lub obiektów położonych w obszarze systemu melioracyjnego oraz utrzymanie urządzeń melioracyjnych /udrażnianie, koszenie traw, konserwowanie, remont/ po obydwu stronach rowów. Przepusty komunikacyjne budowane są systemowo na wszystkich rowach melioracyjnych w stosownych odstępach. Opracowane są typowe rozwiązania projektowe takich przepustów. W oparciu o adaptację takiego projektu typowego wykonano /w uzgodnieniu i na warunkach technicznych ustalonych przez WZMiUW w Z./ przedmiotowy przepust komunikacyjny służący jako przejazd polowy nie wykazany w żadnej ewidencji gruntów jako odrębny teren lub pas drogowy istniejącej lub projektowanej drogi publicznej, a nawet wewnętrznej. Nie wydzielone terenowo przejazdy polowe funkcjonują jako niepubliczne drogi przy obsłudze użytków rolnych. Wzdłuż rowu b-44 funkcjonuje taki przejazd polowy. 4. Nieuwzględnienie faktu, że jest to bezpieczny przejazd polowy stanowiący swobodne połączenie w obsłudze użytków rolnych skarżącego z siecią dróg zewnętrznych. W uzasadnieniu skargi J. P. podniósł, że zaskarżona decyzja narusza jego interes i winna być uchylona w całości. Zaznaczył, że zachował tryb przewidziany do realizacji tego typu zadań. Działania skarżącego zostały usankcjonowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zarówno w trakcie budowy jak i po jej zakończeniu oraz Starostę Zamojskiego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący wykonywał prace w sposób prawidłowy i zgodny z prawem zachowując warunki techniczne określone przez odpowiednie organy i w oparciu o pozytywne opinie Zarządu Gminy K.-O. oraz Gminnej Spółki Wodnej w K.-O. J. P. stwierdził nadto, że sporny przepust był obiektem przewidzianym w projekcie melioracyjnym zadania K., które były realizowane w latach osiemdziesiątych. Obiekt ten w sposób ewidentny polepsza przepływ wody w rowie melioracyjnym. Nie jest i nie był powodem tamowania przepływu i zalewania terenów przyległych. Nakazane w decyzji zgromadzenie odpowiednich dokumentów jest - zdaniem skarżącego - bezzasadne i niecelowe, gdyż wiąże się to z poniesieniem dużych kosztów, a w zaistniałej sytuacji nakaz taki nie jest usprawiedliwiony. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prawdą jest, że skarżący przystąpił do wykonania przepustu na rowie melioracyjnym b-44 /nr geod. działki 696/ przy działce nr 185 w K.-O. po dokonaniu stosownego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i uzyskał potwierdzenie przyjęcia tego zgłoszenia. Organ administracji /Starosta Z./ nie wniósł sprzeciwu odnośnie tej inwestycji. Tym samym organ uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę a tylko dokonania zgłoszenia. Stanowisko to było jednak błędne. Sąd podziela pogląd (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wybudowany przez Jerzego P. obiekt należy traktować jako zjazd z posesji na drogę, a nie urządzenie melioracyjne, gdyż wybudowany przepust nie jest związany z funkcją melioracyjną rowu i służy jedynie do usprawnienia dojazdu na posesję. Odpowiada on określeniu "budowli" zawartemu w ust. 3 pkt 1 lit. "b" i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ i nie mieści się w katalogu budów i robót budowlanych wymienionych w art. 29 tej ustawy, które ten przepis zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak to przy tym trafnie stwierdzono w odpowiedzi na skargę, bez znaczenia jest fakt, czy droga, na którą prowadzi zjazd jest drogą publiczną czy prywatną, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę od klasyfikacji drogi, na którą prowadzi zjazd. Argumentacja skargi w tym zakresie jest więc chybiona. Błędne są również wywody co do braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę spornego obiektu opierające się na unormowaniu art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa Budowlanego. W związku z art. 91 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Art. 91 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, zalicza do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych cieki wodne naturalne i sztuczne /rowy, kanały otwarte i kryte/ odwadniające i nawadniające o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu oraz rurociągi o średnicy do 1,0 m z wyjątkiem rurociągów o średnicy większej niż 0,4 m na odcinkach przebiegających przez zabudowane tereny wsi i miast, zaś ust. 5 pkt 1 tego przepisu nakazuje stosować odpowiednio przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych szczegółowych m.in. do budowli komunikacyjnych na tych urządzeniach, z wyjątkiem budowli komunikacyjnych położonych na drogach publicznych i liniach kolejowych. W warunkach niniejszej sprawy urządzeniem melioracji wodnych jest niewątpliwie rów melioracyjny b-44, jednakże nie można go zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, gdyż szerokość jego dna jest większa niż 1,5 m, na co wskazuje ułożenie w nim w obrębie spornego przepustu dwóch przewodów rurowych o średnicy po 100 cm. Oczywiście nieprawdziwe jest przy tym stwierdzenie skargi, że wykonanie przepustu polepsza przepływ wody w rowie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w większym lub mniejszym stopniu przepływ ten jest ograniczony w stosunku do sytuacji, gdy woda spływa rowem swobodnie. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, art. 91 ust. 5 pkt 1 Prawa wodnego, pozwalał na odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących melioracji wodnych szczegółowych do budowli komunikacyjnych na tych urządzeniach, tylko w zakresie wynikającym z unormowań Prawa wodnego, m.in. dotyczących utrzymania i eksploatacji tych urządzeń, odszkodowań za szkody związane z ich wykonaniem czy opłaty melioracyjnej. Nie do przyjęcia jest interpretacja rozszerzająca wyłączenia urządzeń melioracji wodnych szczegółowych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę także na budowle komunikacyjne na tych urządzeniach, gdyż sprzeciwia się temu wyjątkowy charakter wyłączeń wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego w stosunku do generalnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych wynikającej z art. 28 Prawa budowlanego. Niezrozumiałe byłoby przy tym stosowanie łagodniejszego reżimu prawnego przy wykonywaniu budowli komunikacyjnych usytuowanych na urządzeniach melioracyjnych poprzez objęcie ich tylko obowiązkiem dokonania zgłoszenia w stosunku do takich samych budowli nie usytuowanych na powyższych urządzeniach, dla wykonania których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy wreszcie uznać za prawidłowe zastosowanie w sprawie trybu postępowania określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji bowiem, gdy J. P. działał w zaufaniu do organu administracji, który uznał /chociaż błędnie/ za wystarczające dokonanie zgłoszenia wykonania przepustu, nie można byłoby przyjąć, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego i nakazać z tego tylko powodu rozbiórki obiektu. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego skarga na nią jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.