II SA/Lu 344/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku VAT. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania T. W., decyzją z dnia 11 marca 2014 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia 31 grudnia 2013 r., nr [...], o odmowie przyznania T. W. świadczeń z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku T. W. z dnia 5 grudnia 2013 r., wspomnianą wyżej decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczeń z pomocy społecznej w postaci – usług opiekuńczych, świadczeń na zakup środków pomocniczych i lekarstw, świadczenia na zakup żywności w ramach programu rządowego oraz świadczeń na zakup opału. Organ pierwszej instancji podkreślił, że pomimo podejmowanych przez pracownika socjalnego prób przeprowadzenia z odwołującą aktualizacji wywiadu środowiskowego, koniecznego do ustalenia warunków do przyznania pomocy, wnioskodawczyni nie podjęła żadnych kroków w celu umożliwienia przeprowadzenia takiego wywiadu. Powyższa okoliczność, zdaniem organu pierwszej instancji, w świetle art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; dalej także: "u.p.s."), stanowiła podstawę do odmowy przyznania wskazanych świadczeń. Utrzymując w mocy tę decyzję, Kolegium podzieliło ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, który zasadnie uznał, że odwołująca się nie współpracuje z pracownikami socjalnymi poprzez uniemożliwianie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, stanowiącego – w świetle przepisów u.p.s. – konieczną czynność dowodową, bez której przeprowadzenia, nie jest możliwe przyznanie żądanych świadczeń ze środków pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ drugiej instancji podkreślił, że są one bezzasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Skargę na powyższą decyzję złożyła T. W. Skarżąca zarzuciła, że organy administracji obu instancji działają od lat na jej szkodę, podejmując rozstrzygnięcia rażąco naruszające obowiązujące przepisy prawa, o czym świadczą orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie szeregu świadczeń z pomocy społecznej, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 4 powołanej ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 tej ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy podkreślić, że norma prawna wynikająca z art. 11 ust. 2 u.p.s. została oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Uznanie to oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka: Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W myśl przepisu art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1 u.p.s.). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także, gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W świetle art. 107 ust. 4 u.p.s., aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Należy podkreślić, że ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a u.p.s. jednoznacznie stanowiąc, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie, stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11; z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1753/09; z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 634/09 oraz z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1765/07 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie, w związku z tym, że skarżąca po raz kolejny ubiegała się o świadczenia z pomocy społecznej, prawidłowe było postępowanie organu pierwszej instancji zmierzające do aktualizacji wywiadu środowiskowego, zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 107 ust. 4 u.p.s. W świetle tego przepisu, dla konieczności przeprowadzenia ze skarżącą aktualizacji wywiadu środowiskowego, nie miało znaczenia, iż nie zgłaszała ona zmiany w sytuacji osobistej, skoro ostatnią taką aktualizację przeprowadzono z nią ponad 6 miesięcy wcześniej. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, pracownicy organu pierwszej instancji dwukrotnie bezskutecznie próbowali przeprowadzić ze skarżącą aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. W dniu 12 grudnia 2013 r. pracownice socjalne H. L. i E. W. udały się w asyście Policji do miejsca zamieszkania skarżącej w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jak wynika ze sporządzonej na tę okoliczność notatki służbowej (k. 6 akt adm. I inst.), nikt nie otworzył wówczas pracownikom socjalnym drzwi, pomimo, że wnioskodawczyni była uprzedzona o terminie wizyty w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r., które odebrała w dniu 10 grudnia 2013 r. Ponowną nieudaną próbę przeprowadzenia ze skarżącą aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego podjęto w dniu 27 grudnia 2013 r., kiedy po raz kolejny pracownice socjalne H. L. i E. W. w asyście Policji udały do miejsca zamieszkania skarżącej (notatka służbowa k. 11 akt adm. I inst.). Również w tym przypadku, pomimo wcześniejszego poinformowania skarżącej o terminie wizyty pracowników socjalnych w piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r., doręczonym w dniu 20 grudnia 2013 r., nikt nie wpuścił pracowników organu pierwszej instancji na teren posesji zajmowanej przez skarżącą. W tej sytuacji – zdaniem Sądu – uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego prawidłowo uznane zostało przez organy obu instancji za brak współdziałania skarżącej z pracownikami socjalnymi. Co więcej, w świetle dyspozycji cyt. art. 107 ust. 4a u.p.s. należy uznać, że jeśli brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym polega na niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z czym należy utożsamić faktyczne uniemożliwienie przeprowadzenia takiego wywiadu, to wydanie decyzji odmownej staje się obligatoryjne. W ocenie Sądu, organy administracji nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów prawa. Uwzględniły one bowiem wskazane wyżej przepisy u.p.s. oraz przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienia zapadłych w niniejszej sprawie decyzji odpowiadają ponadto wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Ubocznie zauważyć należy, że skarżąca od lat objęta jest systematyczną pomocą udzielaną jej ze środków organu pomocy społecznej, mimo że jej dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Sąd nie dopatrzył się wadliwości zaskarżonej decyzji w związku z tym, że utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna rozstrzygała jednocześnie kilka wniosków skarżącej, dotyczących różnych świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 62 K.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W literaturze przyjmuje się, że powyższy przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 437). W niniejszej sprawie wprawdzie rozpatrzone decyzją organu I instancji wnioski skarżącej opierały się na różnych przepisach u.p.s., jednak już rozstrzygnięcie organów co do każdego z tych żądań w istocie opierało się na tej samej przesłance, to jest na braku współdziałania skarżącej z pracownikami socjalnymi, a zatem wynikało z tej samej podstawy prawnej – art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a u.p.s. W tej sytuacji rozpatrzenie wszystkich tych wniosków w jednym postępowaniu administracyjnym zakończonym jedną decyzją uznać należy za dopuszczalne. Bezpodstawne są również twierdzenia skarżącej dotyczące konieczności wyłączenia z urzędu od rozpoznania niniejszej sprawy pracownic organu pierwszej instancji: E. W. i H. L. oraz członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]: K. A. i Z. C. Podejmowanie czynności w innych sprawach toczących się z udziałem skarżącej nie stanowi bowiem przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji. O zaistnieniu ustawowej przesłanki wyłączenia nie świadczą także podnoszone przez skarżącą zarzuty, że osoby te brały udział w postępowaniach administracyjnych, w których wydano decyzje (niekorzystne dla skarżącej), uchylane następnie w postępowaniu odwoławczym lub w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie skarżąca czterokrotnie zwracała się do organu pierwszej instancji o wyłączenie od udziału w sprawie pracownic OPS w [...]: H. L. i E. W. Organ pierwszej instancji, rozpoznając wnioski w tym przedmiocie zawarte w pismach z dnia: 10 grudnia 2013 r., 12 grudnia 2013 r., 19 grudnia 2013 r. oraz 27 grudnia 2013 r., odmówił wyłączenia wspomnianych pracownic odpowiednio postanowieniami z dnia: 12 grudnia 2013 r., 19 grudnia 2013 r., 27 grudnia 2013 r. oraz 30 grudnia 2013 r. Jeżeli chodzi o kwestionowany w skardze udział w postępowaniu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] – K. A. i Z. C., to z akt sprawy nie wynika, by w toku postępowania odwoławczego skarżąca żądała ich wyłączenia. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), skargę oddalił. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).