II SA/Lu 345/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant St. sekr. sąd. Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w dniu 28 października 2004 r. sprawy ze skargi Firmy "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta działając z upoważnienia Prezydenta Miasta po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. decyzją z dnia [...]listopada 2003 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo-biurowego o 7 kondygnacjach i wymiarach 40 x 12 m na działce Nr [...] położonej przy ul. T.Z., F. i P. B. Odmawiając pozytywnego załatwienia wniosku organ I instancji w obszernym uzasadnieniu orzeczenia wskazał na powody swojego stanowiska, w tym brak możliwości dotrzymania przez inwestora wymogów w zakresie współczynnika intensywności zabudowy terenu, przez który należy rozumieć miarę zabudowy terenu wyrażoną stosunkiem powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji naziemnych budynków projektowanych i istniejących, liczonej po obrysie zewnętrznym budynków do powierzchni terenu objętego zagospodarowaniem. Minimalny współczynnik intensywności zabudowy dla tej strefy, oznaczonej symbolem Y2-A, określony został na 2,0, zaś maksymalny na 5,0. Wnioskodawca planuje zamierzenie inwestycyjne w postaci budynku 7-kondygnacyjnego o wymiarach w rzucie poziomym 40 x 12 m, co daje całkowitą powierzchnię zamierzenia wielkości 3.360 m2, podczas, gdy obszar o symbolu UC (zawarty w strefie Y2-A) mieszczący działkę inwestorską posiada powierzchnię 4.250 m2. Zdaniem organu I instancji, aby mógł być dotrzymany współczynnik intensywności zabudowy, to minimalna powierzchnia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powinna mieć ok. 8.500 m2. Zamierzenie nie utrzymuje więc założonego minimalnego współczynnika intensywności zabudowy terenu, przez co jest niezgodne z planem. Dalej organ odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadnia brakiem przyzwolenia przez plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego w tym obszarze, polegającego na możliwej zabudowie poszczególnych działek lub ich części, utrzymując, iż realizacja zadania inwestycyjnego może być dokonana wyłącznie przez jeden podmiot gospodarczy, bo plan wyznacza granice zadań inwestycyjnych dla poszczególnych terenów: nie przewiduje ich podziału na mniejsze elementy, naruszając wspomniany wyżej minimalny współczynnik intensywności zabudowy. Stąd też, konkluduje organ pierwszej instancji, że interpretacja definicji usług II i III stopnia odnosi się do strefy Y2-A (tj. centrum handlowo-usługowe ulicy Z.), zaś w ramach zadań inwestycyjnych powinny być tu realizowane urządzenia i obiekty o różnorakim programie użytkowym, cechujące się zapisami planu miejscowego. W odwołaniu od decyzji [...] Sp. z o.o. zarzucił naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 10, 7, 8 i 9 k.p.a., Konstytucji RP i traktatów międzynarodowych związanych z akcesją Polski do U.E. w zakresie praw obywatelskich i relacji urząd-obywatel oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreśla więc strona, iż z ustaleń dla obszaru o symbolu UC, w którym znajduje się działka w/w, nie wynika konieczność zabudowy jedną inwestycją i to przez jednego inwestora. Zdaniem odwołującego się [...] zamierzenie wypełnia dyspozycję art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bo funkcja obiektu jest zgodna tak z ustaleniami planu miejscowego dla strefy Y2-A, jak i dla obszaru UC. Wnioskodawca nie godzi się zatem na przyjęcie na siebie roli podmiotu, który dla tego obszaru miałby opracować koncepcję zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro jego działka stanowi tylko element tego obszaru. Na rozprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym strona odwołująca się podtrzymała swoje argumenty, informując jednocześnie, że jest w trakcie pozyskiwania sąsiednich działek, bowiem zamierza powiększyć zadanie inwestycyjne, a nowe działki pozwolą na utrzymanie współczynnika zabudowy. Pełnomocnik organu I instancji wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podniósł, że organ ten był związany treścią wniosku i orzekł tylko w jego granicach. Stwierdził nadto, że możliwa jest realizacja inwestycji wskazanej przez fundusz, ale pod warunkiem zachowania ustaleń planu, w tym wskaźników intensywności zabudowy. Wyrażenie bowiem zgody na projektowaną budowę na działce Nr [...] uniemożliwiłoby realizację innych kubaturowych zamierzeń, m.in. ze względu na współczynnik. Zdaniem organu inwestycja powinna objąć cały obszar oznaczony symbolem UC, a projekt umożliwić etapowanie inwestycji i zabudowę poszczególnych działek zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie. Rozstrzygając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2003 r. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., co do braku zakazu wynikającego wprost z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czy to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dotyczącego określonego sposobu realizacji zabudowy i zagospodarowania omawianego obszaru UC mieszczącego się w strefie Y2-A, tj. w drodze opracowania przez inwestora indywidualnego planu zagospodarowania tego obszaru, etapowania inwestycji. Zaskarżona decyzja, w ocenie organu odwoławczego, nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Działka wskazana przez inwestora pod zabudowę położona u zbiegu ulic: T. Z., F. i P. B. znajduje się w obszarze o symbolu, któremu plan miejscowy wyznaczył funkcję koncentracji usług mieszczących się w strefie o symbolach Y2-A. W strefie tej jedną z istotnych zasad realizacji inwestycji jest współczynnik intensywności zabudowy netto. Wyliczenia dokonane w tej materii przez organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości dowodzą, że inwestor nie ma możliwości utrzymania wskaźników ujętych w § 73 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, traktującym o zasadach realizacji inwestycji oraz zagospodarowania terenu. Brak ten wynika z porównania powierzchni całkowitej projektowanego zamierzenia do powierzchni obszaru UC. Ponieważ ustalenia w tym zakresie wynikają z planu, to nieuzasadniony jest zarzut o naruszeniu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten pozwala na pozytywne załatwienie wniosku tylko wówczas, o ile zamierzenie jest zgodne z prawem miejscowym i przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zamierzenie więc jest możliwe do realizacji, ale tylko wówczas, gdy będą utrzymane zasady realizacji inwestycji i zagospodarowania terenu, co w tym konkretnym przypadku mogłoby mieć miejsce w drodze zmniejszenia kubatury obiektu i parametrów budowy. W zamierzonej inwestycji relacja ta została naruszona, tak w odniesieniu do samej działki, jak i obszaru UC. Interpretacja tych ustaleń w zakresie językowym nie budzi wątpliwości, a ustalenie w drodze wykładni proporcji pomiędzy projektowaną inwestycją, a powierzchnią obszaru i ustalonymi zasadami wprost wskazuje na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Podniesione zarzuty odwołania, w świetle ustaleń planu miejscowego oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mogą więc wpłynąć na ocenę orzeczenia, gdyż decyzja ta jest zgodna z przepisami prawa w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozumieniu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II zatwierdzony uchwałą Nr 1688/Lu/2002 Rady Miejskiej z dnia 26 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 124, poz. 2671 z dnia 24 października 2002 r.). [...] – Sp. z o.o. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Strona skarżąca podnosi zarzut obrazy art. 10 ust. 2 k.p.a., poprzez zignorowanie jej argumentacji w kwestii naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (głównie art. 10 k.p.a.), co wyraziło się w pominięciu tej problematyki w uzasadnieniu decyzji, a nadto obrazę art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez zastosowanie błędnej wykładni planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej Spółki, Kolegium powtórzyło błędną interpretację dokonaną przez organ I instancji pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy" zdefiniowanego w § 3 ust. 1 pkt 10 uchwały Rady Miejskiej Nr 1688/LV/2002 z dnia 26 września 2002 r. w sprawie planu zagospodarowania, obliczając ten wskaźnik poprzez odniesienie powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych projektowanego budynku do powierzchni wszystkich działek, także cudzych, mieszczących się w obszarze oznaczonym symbolem UC. W tym przypadku, dla zachowania wymaganego planem wskaźnika, powierzchnia minimalna budynku, to ok. 8.500 m2, a maksymalna – 21.250 m2. Przyjmując wyliczenie organu Spółka powinna więc wybudować budynek co najmniej 17-kondygnacyjny plus 8 kondygnacji podziemnego parkingu. Zdaniem strony skarżącej jako powierzchnię objętą zagospodarowaniem przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy należy traktować powierzchnię działki, którą inwestor dysponuje, tj. ok. 1.400 m2. W takim przypadku powierzchnia budynku powinna być nie mniejsza niż 2.400 m2 i nie większa niż 7.000 m2 (dla wskaźnika równego 5). Spółka chce wybudować budynek o powierzchni ok. 3.360 m2, tj. spełniający wymogi intensywności zabudowy. Większego budynku w tym obszarze wybudować się nie da z uwagi na konieczność zachowania właściwej odległości od wybudowanego budynku mieszkalnego i od granic sąsiednich działek. Przyjęcie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego dopuszczającego zabudowę indywidualną każdej z działek (położonych w obszarze UC) i konieczność uwzględnienia wskaźnika intensywności zabudowy liczonego w stosunku do powierzchni całego obszaru (sumy wszystkich działek) prowadzi do absurdalnego wyniku. Na tę okoliczność strona skarżąca przedstawiła odpowiednie wyliczenie arytmetyczne. Uznała przy tym za niedopuszczalną interpretację zapisów planu miejscowego prowadzącą do absurdalnych konsekwencji lub do pozbawienia prawa zabudowy wynikającego z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Spółki uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera sprzeczność logiczną i jest wadliwe prawnie. Wady te można usunąć jedynie wycofując tę decyzję z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazało przy tym, że pragnąc odeprzeć ewentualne zarzuty naruszenia prawa procesowego, wyznaczono rozprawę administracyjną, podczas której pełnomocnik strony skarżącej miał okazję wypowiedzieć się i zaprezentować stanowisko wnioskodawcy i pomysłodawcy zamierzenia. Z prawa tego skorzystał obszernie przedstawiając m.in. zastrzeżenia do ustaleń planu miejscowego w kwestii zasad realizacji inwestycji w obszarze zawierającym działkę [...]. Podniósł wówczas okoliczności związane z zamiarem pozyskania przez stronę sąsiednich działek dla zwiększenia zadania inwestycyjnego i jego realnego wykonania. Udział w rozprawie umożliwił stronie zapoznanie się z całokształtem materiału dowodowego. Kolegium nadal podtrzymało – wbrew twierdzeniom organu I instancji – stanowisko, iż każdy podmiot dysponujący prawem do działek w obszarze UC ma prawo realizować indywidualne zamierzenia inwestycyjne, byleby były one zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służą zapisy § 73 ust. 2 pkt 2 planu dotyczące zasad realizacji inwestycji i zagospodarowania terenu, w tym przestrzeganie współczynnika intensywności zabudowy. Zasady te odnoszą się tak do całego obszaru jak i poszczególnych działek. Odmienna interpretacja tego zapisu prowadzić mogłaby bowiem do sytuacji, iż zabudowa i zagospodarowanie jednej z działek obszaru wyczerpałoby ustalone zapisami normy zabudowy, uniemożliwiając pozostałym dysponentom działek zabudowę ich nieruchomości. Kolegium uznało jednocześnie, że zobowiązanie inwestora, w przypadku decyzji pozytywnej, do przyjęcia na siebie roli podmiotu opracowującego koncepcję zabudowy i zagospodarowania całego obszaru nie znajduje oparcia ani w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani w treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 20 maja 2003 r. W świetle przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., w sprawie mają więc zastosowanie przepisy dotychczasowe zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile dla danego terenu plan taki istnieje). Plan ten, w świetle art. 7 powołanej ustawy, jest przepisem gminnym, czyli stanowi on tzw. prawo miejscowe obowiązujące na terenie, którego dotyczy. Zgodność bądź niezgodność z tym planem projektowanego zamierzenia inwestycyjnego jest podstawowym kryterium rozstrzygnięcia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że działka objęta planowaną inwestycją położona w L. przy ul. T. Z., F. i P. B. oznaczona numerem [...] o powierzchni 1.683 m2 według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II (uchwała Nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej z dnia 26 września 2002 r. – Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 124, poz. 2671 z dnia 24 października 2002 r.) znajduje się w obrębie strefy koncentracji usług dzielnicowych i funkcji ogólnomiejskich Y2-A, w obszarze oznaczonym symbolem UC – tereny koncentracji funkcji usługowych. Organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę nie kwestionują zgodności (co do zasady) projektowanej inwestycji – budynku usługowo-biurowego z tak określonym przeznaczeniem terenu. Odmawiając uwzględnienia wniosku inwestora podniosły jednak, że w strefie Y2-A jedną z istotnych zasad realizacji inwestycji jest tzw. współczynnik intensywności zabudowy netto. Minimalna wartość tego współczynnika dla strefy Y2-A została określona w planie na 2,0, zaś maksymalna na 5,0. Zdaniem organów projektowane zamierzenie nie utrzymuje założonego minimalnego współczynnika intensywności zabudowy terenu, przez co jest niezgodne z planem. Stanowisko powyższe – w ocenie Sądu – nasuwa jednak istotne zastrzeżenia. Stosownie do definicji "intensywności zabudowy netto" zawartej w § 3 ust. 1 pkt 10 tekstu planu, przez pojęcie to należy rozumieć "miarę zabudowy terenu, wyrażoną stosunkiem powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków projektowanych i istniejących liczonej po zewnętrznym obrysie budynków do powierzchni terenu objętego zagospodarowaniem". Projektowany przez inwestora budynek ma mieć 7 kondygnacji o wymiarach w rzucie poziomym 40 x 12 m, co daje całkowitą powierzchnię wszystkich kondygnacji 3.360 m2 (40 x 12 x 7). Obszar o symbolu UC (zawarty w strefie Y2-A) mieszczący działkę inwestora posiada zaś powierzchnię 4.250 m2. Odnosząc współczynnik intensywności zabudowy netto do takiej powierzchni terenu organ I instancji przyjmuje (a zaskarżona decyzja to stanowisko akceptuje), że całkowita powierzchnia wszystkich kondygnacji budynku powinna mieć minimum 8.500 m2 (4.250 m2 x 2). Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest jednak niekonsekwentne. Jednocześnie bowiem organ ten podtrzymuje swój pogląd wyrażony we wcześniejszej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. (nie akceptujący stanowiska organu I instancji), iż każdy podmiot dysponujący prawem do działek w obszarze UC ma prawo realizować indywidualne zamierzenia inwestycyjne, a odmienna interpretacja zapisu § 73 ust. 2 pkt 2 planu prowadzić mogłaby do sytuacji, iż zabudowa i zagospodarowanie jednej z działek obszaru wyczerpałoby ustalone zapisami normy zabudowy, uniemożliwiając pozostałym dysponentom działek zabudowę ich nieruchomości. Kolegium uznało także, że zobowiązanie inwestora, w przypadku decyzji pozytywnej, do przyjęcia na siebie roli podmiotu opracowującego koncepcję zabudowy i zagospodarowania całego obszaru nie znajduje oparcia ani w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ani w treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, Kolegium w ogóle nie widzi potrzeby opracowania takiej koncepcji we wstępnym etapie inwestycyjnym związanym z wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Otóż przyjmując (słusznie) prawo pozostałych dysponentów terenu w obszarze UC (znajdują się tam jeszcze 2 działki o obszarach zbliżonych do obszaru działki strony skarżącej) do realizacji indywidualnych zamierzeń inwestycyjnych, Kolegium nie dostrzega, że prowadzi to do wniosków niemożliwych do przyjęcia w świetle ustaleń planu. Zakładając bowiem, że każdy z trzech właścicieli zrealizuje obiekt o minimalnym tylko wskaźniku intensywności zabudowy, tj. 8.500 m2, to łącznie obiekty te będą miały powierzchnię 25.500 m2 (8.500 m2 x 3). To zaś przekraczałoby powierzchnię obiektów, jaka jest możliwa przy zastosowaniu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, tj. 21.250 m2 (4.250 m2 x 5). Gdyby zaś wybudowano trzy obiekty o łącznej powierzchni (maksymalnej) 21.250 m2, to średnia wielkość każdego z nich wynosiłaby 7.083 m2 (21.250 m2 : 3) i byłaby mniejsza od minimalnej dopuszczalnej planem (jak to przyjmują organy) to jest 8.500 m2. Zaskarżona decyzja powyższych wątpliwości nie wyjaśnia z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 2 k.p.a., a przez to nie można odeprzeć zarzutu skargi co do naruszenia art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien zatem raz jeszcze przeanalizować zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie zgodności z nimi planowanego zamierzenia inwestycyjnego skarżącej Spółki z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag. Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia prawa strony skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu. Jeśli nawet pewne nieprawidłowości w tym zakresie miały miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to pozostają one bez wpływu na wynik sprawy i zostały naprawione w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło bowiem rozprawę, podczas której pełnomocnik strony skarżącej – jak wynika z protokołu rozprawy – stosunkowo obszernie się wypowiadał i mógł odnieść się do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji.