II SA/Lu 345/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Ref. Małgorzata Poniatowska-Furmaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi J. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...] ustalającą, na wniosek I. i E. K., warunki zabudowy na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na mieszkalny wraz z dobudową ganku i nadbudową poddasza oraz przyłączem wodociągowym i kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewidencyjny 1117/3, 1121/4, 1113 i 1117/4 przy ulicy W. w H.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zachowane zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy określone w przepisach art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zamierzenie budowlane, dla którego ustalono warunki zabudowy polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego i przystosowania go do nowej funkcji. Nie powoduje natomiast naruszenia funkcji ani innych wymagań dotyczących charakteru i cech istniejącej zabudowy. Podniesiony w odwołaniu zarzut braku podłączenia do kanalizacji sanitarnej jest przedwczesny bowiem w pkt 6 lit. d (decyzji pierwszoinstancyjnej) zawarto postanowienie, iż odprowadzenie ścieków powinno nastąpić zgodnie z warunkami przedsiębiorstwa administrującego kanalizacją sanitarną. Również zarzut niezgodności z przepisami odrębnymi nie znajduje potwierdzenia. Zamierzenie budowlane wymienione w decyzji nie ma charakteru zamierzenia szczególnego, którego realizację regulowałyby odrębne przepisy. Nie należy ono do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska. Teren, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy garaż według załączonej do akt sprawy analizy terenu sporządzonej, podobnie jak projekt decyzji, przez uprawnionego architekta jest terenem zabudowy mieszkaniowej. Zatem zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego w żadnym przypadku nie może być traktowana jako zagrożenie dla środowiska. Sprawa niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania obiektu budowlanego nie należy do właściwości Kolegium i nie może być rozpatrywana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ stwierdził również, iż zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 cyt. ustawy, gdyż nie rozstrzyga o szczegółowym usytuowaniu obiektu, a wyznacza jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. SKO nie podzieliło nadto wskazanego w odwołaniu zarzutu naruszenia interesów skarżących, gdyż charakter zamierzenia określonego w decyzji nie wskazuje na realność zagrożeń opisywanych przez skarżących. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu J. i H. B. podnieśli, iż decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności, jest niezgodna z odrębnymi przepisami, narusza ład przestrzenny i krajobrazowy i posiada wady architektoniczne. Dotknięta jest wadą w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego oraz zdrowia. Narusza walory przestrzenne i prawo własności oraz zasady współżycia społecznego. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. z powodu niewymienienia w uzasadnieniu decyzji "przepisów odrębnych". Zdaniem skarżących brak jest w sprawie opinii Powiatowego Terenowego Inspektora Sanitarnego, a ponadto naruszono warunki techniczne dotyczące zachowania odległości. Skarga zawiera także zarzut wobec analizy terenu sporządzonej przez uprawnionego architekta oraz końcowy wniosek, że w sprawie właściwy jest organ architektury starostwa, który rozstrzyga o warunkach zabudowy i szczegółowym usytuowaniu obiektu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do skargi SKO wskazało, że podniesione w skardze argumenty o naruszeniu ładu przestrzennego i architektonicznego nie znajdują oparcia w faktycznym stanie sprawy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organ I instancji zostało poprzedzone analizą zabudowy przeprowadzoną zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Teren, na którym ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne opisane w decyzji Burmistrza jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Zamierzenie to jest więc w pełni zgodne z funkcją i charakterem istniejącej zabudowy. Dlatego w niczym nie narusza ładu przestrzennego i architektonicznego. Organ zaznaczył również, iż podniesione w skardze zarzuty o naruszeniu warunków technicznych inwestycji są przedwczesne, bowiem tego rodzaju rozstrzygnięcia należą do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Również zarzut dotyczący naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. z powodu niewskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji "przepisów odrębnych" został uznany przez SKO za chybiony. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego ani żaden inny przepis prawa nie wymaga wyszczególnienia w uzasadnieniu decyzji "przepisów odrębnych". Pojęcie to użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się tylko do zamierzeń o charakterze szczególnym, miedzy innymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, autostrad, obiektów i obszarów podlegających szczególnej ochronie, terenów górniczych itp. Do takich zaś nie należy inwestycja określona w przedmiotowej decyzji. Sformułowany w skardze zarzut, iż decyzja dotknięta jest wadą nieważności nie znajduje żadnych podstaw. W skardze nie powołano żadnych okoliczności mogących świadczyć o istnieniu przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i przesłanki takie w niniejszej sprawie nie występują. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. W myśl przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, zgodnie z pkt. 2 tego przepisu, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta może być wydana w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 cyt. ustawy. Organem właściwym w sprawie określenia warunków zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem ustalenia warunków zabudowy na terenach zamkniętych. Zamierzenie budowlane, dla którego ustalono warunki zabudowy polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego i przystosowania go do nowej funkcji. Decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji odpowiada wskazanym wyżej przepisom prawa. Organy administracji nie dopuściły się uchybień, które powodowałyby nieważność przedmiotowej decyzji, na co wskazywali skarżący. Organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, prawidłowo dokonały wymaganych przez prawo uzgodnień, poprawnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i wydały prawidłowe decyzje. Sąd nie podzielił zarzutów wskazanych w skardze dotyczących naruszenia przepisów art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niewskazanie przepisów odrębnych z którymi jest zgodna ta decyzja. Słusznie SKO podkreśliło, iż żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku wskazania tych przepisów odrębnych w sytuacji, gdy nie dotyczą one przedmiotowej inwestycji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym, gdyby organ uczynił zadość żądaniu skarżących, to dopiero wówczas naruszyłby przepis art. 6 k.p.a. statuujący zasadę legalizmu w postępowaniu administracyjnym. Zarzuty natomiast dotyczące warunków sanitarnych planowanej inwestycji, czy też warunków technicznych nie mogą być rozpatrywane w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i jako takie są przedwczesne. Kwestie te będą szczegółowo badane przez właściwy organ administracji podczas postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę dla wspomnianej inwestycji. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia ładu przestrzennego i krajobrazowego. Jak wynika z akt sprawy teren inwestycji to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Wskazane w decyzji zamierzenie – zmiana sposobu użytkowania garażu na budynek mieszkalny wraz z nadbudową poddasza i dobudową ganku – jest zgodne z przeznaczeniem tego terenu i nie narusza określonego ładu przestrzennego pojmowanego zgodnie z treścią przepisu art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy. Przedmiotowa decyzja nie narusza również prawa własności ani zasad współżycia społecznego. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a gdy nie ma planu - ustalenia decyzji o warunkach zabudowy) kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia te odnoszą się przede wszystkim do właścicieli nieruchomości, których bezpośrednio dotyczą nie zaś do sąsiadujących z nią innych nieruchomości. Natomiast wpływ samej inwestycji na sąsiadujące nieruchomości będzie szczegółowo rozpatrywany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dodatkowo wskazać należy, że podstawą zaskarżenia decyzji administracyjnych, czyli podstawą skargi sądowej, nie może być zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego. Zasady te nie mogą bowiem – w świetle dyspozycji art. art. 6 i 7 k.p.a. – stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1984 r. Sygn. SA/Po 1028/84 nie publ.). Tym samym, wobec nieuwzględnienia skargi należało ją oddalić na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji. jp