II SA/Lu 345/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] . na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał D. M. dokonanie rozbiórki drogi wewnętrznej dojazdowej budowanej na działce nr ewid. 668/9 położonej w miejscowości O. gmina K. W uzasadnieniu organ wskazał, następujący stan sprawy. W dniu 6 czerwca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin w/w działki, w wyniku których stwierdzono, że D. M. buduje samowolnie na skarpie drogę dojazdową wewnętrzną do nowo wznoszonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu oględzin wykonany był odcinek drogi o szerokości 3,43 m i długości 37,25 m okrawężnikowanej, wykonanej z bloczków betonowych o wymiarach 24x38 cm i grubości 12 cm, na podsypce z piasku i stabilizacji z chudego betonu. Powyższy odcinek drogi został wykonany w okresie kwietnia 2006 r. bez wymaganego prawem pozwolenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na uwadze brak pozwolenia na budowę postanowieniem z dnia [...]. wstrzymał prowadzenie robót przy przedmiotowej drodze i nałożył na inwestora w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2006 r. - zaświadczenia z właściwego organu o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego dot. w/w drogi wewnętrznej dojazdowej; - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek ten nie został wykonany przez inwestora, w związku z czym orzeczono na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor D. M. i podniósł w nim, że obiekt o którym mowa w zaskarżonej decyzji nie wymagał zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego ani pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia. W ocenie skarżącego droga stanowi obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Wskazuje, że bez wykonania tego obiektu nie byłoby możliwe prowadzenie tej budowy z uwagi na grząski, gliniasty teren i kąt nachylenia zbocza prowadzącego do budowy. Powołując się na treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 2002 r.) wskazał, iż przepis ten nie zawierał ograniczeń co do tego jaki obiekt budowlany może być uznany za służący do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych przy budynku docelowym. Ponadto podniósł, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagają prace polegające na utwardzeniu gruntu na działkach budowlanych. Przedmiotowy obiekt również pełni zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 omawianej ustawy miejsca parkingowe dla pojazdów przyjeżdżających na teren budowy, na co również prawo nie wymaga pozwolenia. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 80 kpa i 48 Prawa budowlanego. Na skutek odwołania organ II instancji przeprowadził w dniu 9 lutego 2007 r. oględziny posesji, której ustalenia pokryły się z ustaleniami oględzin przeprowadzonymi przez organ i instancji. Obecny w trakcie oględzin dozorca budowy stwierdził, że bez utwardzenia przedmiotowej drogi nie byłoby możliwości dostarczenia materiałów budowlanych na budowę domu jednorodzinnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił nakazania skarżącemu rozbiórki samowolnie wykonanej drogi wewnętrznej dojazdowej. Organ odwoławczy podzielając argumenty zawarte w odwołaniu, powołując się na przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, iż nie wymagają pozwolenia na budowę obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, położone na terenie budowy. Poczynione w sprawie ustalenia w ocenie organu odwoławczego, świadczą o wykonywaniu robót budowlanych przy budynku mieszkalnym. Ponadto organ zaznaczył, że w momencie gdy roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego zostaną zakończone, to przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie będzie uzasadniał dalszego istnienia drogi dojazdowej, która podlegać będzie obowiązkowi rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na tę decyzję złożył Z. F. właściciel działki sąsiedniej podnosząc, że przedmiotowa droga błędnie została zakwalifikowane przez organ odwoławczy jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja oparta jest na powierzchownym i jednostronnym rozpoznaniu sprawy i nie uwzględnia publicznego interesu w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego. Zaznaczył, że działka 668/9 znajduje się na terenie Wąwozu tj. obszarze pozbawionym gęstej zabudowy o unikalnym środowisku podlegającym ochronie krajobrazowej i przyrodniczej. Teren ten i najbliższe okolice ujęte są ochroną "[..] Przełomu Wisły" który uwzględniony jest w programie "Natura 2000". Ponadto działka ta posiada dostęp do istniejącej od dawna drogi publicznej biegnącej w Wąwozie, z której to drogi korzystają zarówno okoliczni mieszkańcy jak również inwestor, wielokrotnie dowożąc materiały budowlane. Podsumowując skarżący stwierdził, że prowadzenie robót budowlanych nie upoważniało inwestora do dewastacji środowiska naturalnego poprzez wycinanie drzew i budowania w głębokim wykopie wewnętrznej betonowej drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi są uzasadnione. Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "ppsa" prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy. Decyzja ta, jako wadliwa podlegała więc wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ocena zaskarżonej decyzji, w kontekście zarzutów formułowanych w skardze, musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ppsa. W jego świetle, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. Prawem, a także obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny, co oznacza, że organ ponownie rozstrzyga sprawę orzekając merytorycznie. Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej w skrócie "k.p.a." - organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. A przepis art. 136 k.p.a. daje mu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W tej mierze, w szczególny sposób zaakcentować należy zwłaszcza to, iż istota załatwienia sprawy administracyjnej, wyraża się w ustalaniu w sposób wiążący na podstawie przepisów obowiązującego prawa konsekwencji prawnych faktów. Tego rodzaju kompetencja organów administracji publicznej nie może opierać się na założeniach, czy też domniemywaniu okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia konkretnej indywidualnej sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Z obowiązkiem tym koresponduje normatywny nakaz zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i oceny tego materiału zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), której wyrazem powinno być uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji uwzględniające warunki określone przepisem art. 107 § 1 i 3 kpa (por. np. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. w sprawie V SA 145/02, LEX nr 149683). Stanowisko to, prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podziela również Sąd orzekający w sprawie. W przekonaniu Sądu, analiza akt sprawy nie daje żadnych podstaw do uznania, że organ administracji publicznej II instancji uczynił zadość wskazanemu standardowi postępowania. Nie doszło bowiem ze strony organu do podjęcia działań, których celem byłaby realizacja zasad legalizmu, prawdy obiektywnej, czy też wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), w tym również zasady wyrażonej na gruncie przepisu art. 77 § kpa. Przepis ten formułuje adresowany do organu administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza nakaz podjęcia stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie niniejszej nie podjął dostatecznych i wyczerpujących działań zmierzających do realizacji wyżej wskazanych zasad. Bezsporne w sprawie jest, że kwietniu 2006 r. inwestor wykonał na działce nr 668/9 okrawężnikowany odcinek drogi o szerokości 3,43 m i długości 37,25 m. Droga ta wybudowana została z bloczków betonowych o wymiarach 24x38 cm i grubości 12 cm, na podsypce z piasku i stabilizacji z chudego betonu. Ponadto z wyjaśnień i pism inwestora wynika, że przedmiotowa droga stanowi obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Celem weryfikacji prawdziwości tych twierdzeń organ w pierwszej kolejności winien przeanalizować podstawę prawną odnoszącą się do takich obiektów i "skonfrontować" ją z rzeczywistym stanem faktycznym obowiązującym na działce. Zgodnie ze słowniczkiem wyrażeń ustawowych zawartym w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Prawo budowlane tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Definicja ta ma charakter opisowy, wymienia cechy charakterystyczne tymczasowego obiektu budowlanego, ale ich nie wyczerpuje. Dopełnienie ustawowego określenia "tymczasowego obiektu budowlanego" zawiera przepis art. 29 Prawa budowlanego w szczególności ust. 1 pkt 24 tego przepisu, zgodnie z którym od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Z przepisu tego wynika, że nie wszystkich tymczasowych obiektów budowlanych dotyczy zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę. Wzniesienie obiektów nie wymienionych enumeratywnie w tym przepisie nadal wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże aby zakwalifikować przedmiotową budowę do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymagane było wszechstronne wyjaśnienie sprawy, czego w ocenie Sądu w tej sprawie zabrakło. W doktrynie ukształtowane jest stanowisko, iż tymczasowy obiekt budowlany to taki obiekt , co do którego inwestor zakłada, iż okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż jego trwałość techniczna Założenie to nie może mieć wyłącznie charakteru subiektywnego. Taka cecha wynika z projektu budowy jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii. W uznaniu obiektu za przeznaczony do tymczasowego użytkowania należy w głównej mierze uwzględniać elementy przygotowania i wykonania inwestycji. Co więcej, cechy obiektu budowlanego oraz zamiar inwestora wskazują, że przed zaistnieniem stanu technicznego obiektu, który jest uznawany za jego zużycie nastąpi przeniesienie go w inne miejsce lub rozbiórka (usunięcie). Dokonując oceny takiego stanu należy badać go ze szczególną wnikliwością. Ponadto należy wskazać, że bezpodstawne są twierdzenia organu, iż podstawową przesłanką rozstrzygnięcia sprawy było wyłącznie ustalenie stanu budowy budynku mieszkalnego. Należy wskazać, iż skoro realizacja zamierzeń wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to nie można stąd wyprowadzać wniosku, że tym samym wyłączone są kompetencje właściwych organów w zakresie sprawowania nadzoru budowlanego. Sam fakt ustawowego zwolnienia z reglamentacji pozwolenia na budowę, nie wyklucza możliwości zastosowania przewidzianych w ustawie instrumentów kontroli, w tym nawet zmierzających do wydania nakazu rozbiórki. Istotną cechą przy kwalifikacji prawnej określonej działalności, w wyniku której powstanie lub powstał tymczasowy obiekt lub urządzenie budowlane jest respektowanie przez inwestora celu (przeznaczenia), dla którego został on zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Omawiany art. 29 ust. 1 pkt 24 dotyczy obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy jedynym przeznaczeniem tego obiektu ma być wyłącznie "obsługa" zamierzonej budowy. Jedynym celem tego wyłączenia jest bowiem umożliwienie wykonywanie określonych robót budowlanych. Natomiast uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera rozważań w tym zakresie. Organ nie wyjaśnił, czy przedmiotowa droga z uwagi na stan zaawansowania jej budowy (wybudowany odcinek o długości ok. 37 m) umożliwiała po niej transport materiałów budowlanych ciężkim sprzętem, czy też budowa ta była nie zakończona i w związku z tym droga nie była używana, czy faktycznie odbywał się po niej transport materiałów budowlanych na plac budowy oraz w jakim czasie powstała tj. czy przed rozpoczęciem robót (wykonanie fundamentów, ścian) czy też po ich wykonaniu. Ponadto wyjaśnienia wymaga czy przedmiotowa działka posiada inny bezpośredni dostęp do drogi publicznej, z której inwestor korzystał w dostarczaniu materiałów budowlanych na co wskazują zarzuty skargi. Technologia budowy drogi i rodzaj użytych materiałów nie wskazują na jej tymczasowy charakter. Należy mieć na uwadze, że wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone bardziej lub mniej trwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Zmianę taką powoduje również czynność utwardzenia powierzchni gruntu przez nałożenie na nią warstwy betonu, podsypki piaskowej i cementowych bloczków. Dlatego tez racjonalne wydaje się ustalenie czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (działki nr 668/9) przewidywała takie rozwiązanie w zakresie dojazdu do działki. Trudna do przyjęcia byłaby argumentacja o możliwości wybudowania takiego obiektu, który naruszałby ustalone warunki zabudowy. Skoro obiekt docelowy musi spełniać określone warunki poprzez zachowanie określonych w tej decyzji wymogów, to również obiekt tymczasowy nie może ich naruszać. W ocenie Sądu, mając na uwadze całokształt poczynionych ustaleń, na obecnym etapie postępowania nie można podzielić wywodów organu, że sporny obiekt zalicza się do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ służy jako obiekt wykorzystywany przy budowie domu. Wyjaśnienia wymaga również kwestia czy dojazd do budynków miał się odbywać od strony drogi biegnącej w Wąwozie czy też inną drogą. Organy rozstrzygając sprawę administracyjną powinny mieć na uwadze, podstawową zasadę Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast przepisy dotyczące tzw. tymczasowych obiektów budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, które są wyłączone z tej zasady) mają w stosunku do tej zasady charakter szczególny i z tej przyczyny organy oceniając materiał zgromadzony w sprawie powinny kierować się szczególną dokładnością i ostrożnością, a swoje rozstrzygnięcia wydawać jedynie w oparciu o bezspornie ustalony stan faktyczny. Należy wskazać, iż wybudowanie drogi jako obiektu tymczasowego, a następnie używanie jej przez nieokreślony czas do innych celów stanowiłoby ewidentne obejście prawa, na co nie pozwala obowiązujący porządek prawny. Ponownie orzekając w sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosownie do przepisów obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego, podejmie działania i czynności procesowe zmierzające do realizacji nakazu podjęcia niezbędnych działań, w celu wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Czyniąc mu zadość podejmie starania zmierzające do zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), wykorzystując tak wiedzę o istniejących źródłach dowodowych przekazywaną przez inwestorów i pozostałe strony postępowania (osobowe źródła dowodowe,), jak również podejmując z urzędu stosowne czynności procesowe. Następnie, tak zebrany materiał dowodowy podda ocenie, w sposób czyniący zadość zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wydana ponownie decyzja administracyjna powinna być zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadniona w zakresie odnoszącym się do podstawy prawnej i faktycznej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.