II SA/Lu 345/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia 20 marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Filii nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 30 grudnia 2008 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, którą to decyzją organ pierwszej instancji: 1) przyznał Stefanii N. specjalistyczne usługi opiekuńcze od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. w wymiarze 1 godzina dziennie, bez sobót, niedziel i świąt, 2) ustalił zakres usług wskazany w pkt 2 sentencji tej decyzji, 3) ustalił odpłatność za przyznane usługi w wysokości 20% kosztu świadczonych usług, to jest 2,00 zł za jedną godzinę usługi, 4) ustalił termin uiszczania należności za świadczone usługi do końca każdego miesiąca, za który przypada należność, w placówce świadczącej usługi, 5) ustalił, że usługi świadczone będą w miejscu zamieszkania strony. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż wskazaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji przyznał Stefanii N. specjalistyczne usługi opiekuńcze w okresie, wymiarze, zakresie i odpłatności określonych w tej decyzji. Od omawianej decyzji wniosła odwołanie Stefania N., kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia w części dotyczącej odpłatności za przyznane jej specjalistyczne usługi opiekuńcze. Jak podniosła odwołująca, podwyższenie opłaty za te usługi stanowi dla niej duże obciążenie z uwagi na niską emeryturę, pogarszający się stan zdrowia oraz rosnące koszty utrzymania i leczenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż sytuacja życiowa odwołującej ustalona przez organ pierwszej instancji potwierdza, że spełnia ona kryteria określone w art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, pozwalające na przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych. Organ ten zauważył przy tym, że odwołująca się nie kwestionowała ani wymiaru godzinnego przyznanych usług, ani ich zakresu, a jedynie odpłatność. Zdaniem Kolegium ze względu na osiągany dochód w wysokości 811,90 zł, strona mogła otrzymać odpłatne świadczenie z pomocy społecznej. Wynika to z przepisu art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym wydatki na usługi podlegają zwrotowi w części lub w całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego, o której mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy (kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,00 zł). Organ zauważył, że dochód odwołującej został ustalony prawidłowo, zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, a odpłatność za usługi została ustalona zgodnie z § 2 pkt 2 powołanej wyżej uchwały Rady Miasta, która dla dochodu odwołującej, mieszczącego się w przedziale między 151-200 % kryterium dochodowego, przewiduje odpłatność za usługi w wysokości 20 % ich kosztu (całkowity koszt jednej godziny usługi wynosi 10,00 zł). Przy rozpatrywaniu odwołania Kolegium uznało, że nie zachodzi w niniejszej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający zmniejszenie odpłatności. Miesięczne wydatki odwołującej wynoszą około 400,00 zł, co przy dochodzie wynoszącym 811,90 zł powoduje, że pozostaje odwołującej kwota 411,90 zł na życie. Zatem w ocenie Kolegium w aktualnym stanie sprawy wysokość odpłatności nie stanowi dla odwołującej nadmiernego obciążenia i nie niweczy skutków udzielonej pomocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Stefania N., wnosząc o całkowite zwolnienie z opłat za udzielone jej świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Skarżąca wskazała, iż jest osobą samotnie gospodarującą, która ze skromnych własnych środków nie jest w stanie ponosić kosztów przyznanych jej przez organy administracji specjalistycznych usług opiekuńczych ani usług opiekuńczych (sprawa nr [...]). Podniosła, iż całość otrzymywanej przez nią emerytury w kwocie 816,90 zł w okresie styczeń – luty 2009 r., a następnie w kwocie 864,62 zł w okresie od marca do kwietnia 2009 r. pochłonęły bieżące codzienne wydatki, w tym przede wszystkim zakup koniecznych środków leczniczych i pielęgnacyjnych. W związku z tym nie mogła opłacić kosztów przyznanych jej świadczeń w kwocie 398,40 zł miesięcznie. Zdaniem skarżącej jej sytuacja stanowi szczególny przypadek, o jakim mowa w ustawie o pomocy społecznej i w uchwale Rady Miasta Lublina Nr 574/XXIV/2004 z dnia 25 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Skarżąca podniosła również, iż w chwili obecnej przebywa w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w którym koszt pobytu wynosi 70% jej emerytury, tj. 605,23 zł, zaś pozostałą kwotę przeznacza na wodę do picia, środki higieny osobistej i leki. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Należy podkreślić, ze prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Skarżąca domagała się przyznania usług opiekuńczych, zastosowanie mieć będą zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie niepieniężne w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych (art. 36 pkt 2 litera "m" ustawy). W myśl przepisu art. 50 ust. 1 ustawy pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Stosownie natomiast do przepisu art. 50 ust. 2 usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4). Z prawidłowych ustaleń organów obu instancji, nie kwestionowanych przez skarżącą, wynika, że jest ona osobą samotnie gospodarującą, a jej stan zdrowia oraz sytuacja życiowa i rodzinna uzasadniają przyznanie jej pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie określonym w sentencji decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności z dokumentacji lekarskiej znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca jest osobą od wielu lat leżącą, która wymaga stałej opieki osób trzecich w celu zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. W świetle dokonanych ustaleń uzasadnione jest stanowisko organów administracji, że w przypadku skarżącej uzasadnione jest przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. w wymiarze 1 godzina dziennie, bez sobót, niedziel i świąt. Zakres przyznanych stronie specjalistycznych usług opiekuńczych obejmuje rehabilitację fizyczną i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu, w tym rehabilitację zgodnie z zaleceniami lekarskimi lub specjalisty z zakresu rehabilitacji ruchowej i fizjoterapii. Należy zatem podkreślić, czego strona również nie kwestionowała, że organy administracji prawidłowo ustaliły w niniejszej sprawie rodzaj, formę i zakres przyznanego świadczenia. Specjalistyczne usługi opiekuńcze, jak wynika z przepisów ustawy, stanowią świadczenia o charakterze odpłatnym. Ustawa nie określa jednak szczegółowych zasad ustalania odpłatności za te świadczenia, a odsyła w tym zakresie do regulacji zawartych w aktach prawa miejscowego. Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania, określa właściwa rada gminy w drodze uchwały. Przepisy tego aktu stanowią wiec podstawę materialnoprawną decyzji organów administracji w przedmiocie odpłatności za udzielone usługi opiekuńcze. Określając zasady odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze organy obu instancji oparły się na przepisach uchwały Rady Miasta Lublina Nr 574/XXIV/2004 z dnia 25 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat (Dz. Urzęd. Wojew. Lubel. z 2005 r. Nr 36, poz. 951 ze zm.). Uchwała ta została wydana w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 50 ust. 6 ustawy. W świetle § 2 ust. 2 omawianej uchwały osoby, których dochód przekracza kwotę kryterium określonego w art. 8 ust. 1 ustawy zobowiązane są do ponoszenia odpłatności zgodnie z zasadami określonymi w uchwale. W myśl przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 ustawy) wyniósł 811,90 zł. Skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dochód skarżącej obliczony zgodnie z przepisami ustawy przekroczył zatem kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Dochód ten, w relacji do kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, mieści się w przedziale od 151% do 200% tego kryterium. W takiej sytuacji, jak wynika z tabeli zawartej w powołanym wyżej § 2 ust. 2 uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 25 listopada 2004 r., wysokość odpłatności za usługi, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, wynosi 20% ceny specjalistycznej usługi opiekuńczej. Prawidłowo więc organy obu instancji stwierdziły, że skarżąca zobowiązana jest ponosić koszty przyznanych usług w wysokości 20% ceny tych usług, to jest 2,00 zł za godzinę, gdyż pełny koszt jednej godziny usługi wynosi 10,00 zł. Należy również wskazać, iż w myśl § 3 ust. 1 powołanej uchwały, na wniosek osoby zobowiązanej do odpłatności lub na wniosek pracownika socjalnego, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie lub inne osoby upoważnione przez Prezydenta Miasta do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu pomocy społecznej mogą zwolnić osobę korzystającą z usług częściowo lub całkowicie z ponoszenia opłat. Zwolnienie to może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy ponoszenie opłat za usługi stanowiłoby dla osoby zobowiązanej lub rodziny osoby zobowiązanej do odpłatności nadmierne obciążenie bądź też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, w szczególności ze względu na udokumentowany fakt ponoszenia znacznych wydatków na leki i środki higieniczne lub opłat za leczenie (ust. 2). Omawiane zwolnienie przyznaje się na czas określony (ust. 3). Z powołanego przepisu wynika, iż przyznanie stronie zwolnienia od opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji obu instancji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, uznając, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zwolnienia skarżącej w całości lub w części od obowiązku ponoszenia opłat za przyznane jej specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wyczerpująco ustalone zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, w szczególności dotyczące sytuacji materialnej skarżącej. Kolegium zasadnie zwróciło uwagę, że wysokość dochodu skarżącej pozwala na poniesienie przez nią kosztów przyznanej pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych. Należy zauważyć, że skarżąca mieszka z córką, która posiada własny dochód i pokrywa w całości opłaty za mieszkanie. Z akt sprawy nie wynika, by w przypadku skarżącej zachodziły nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby uznanie jej sytuacji za przypadek szczególnie uzasadniony, o jakim mowa w § 3 ust. 2 powołanej uchwały. Złożone przez skarżącą wraz ze skargą kserokopie faktur VAT, dokumentujące zakup leków nie dają podstaw do podważenia dokonanej przez organ oceny, brak bowiem dowodu, że wszystkie leki wymienione w fakturach zostały skarżącej zalecone przez lekarza. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że organy administracji nie stosowały przepisów art. 50 ust. 6 i ust. 7 ustawy, powołanych przez skarżącą, gdyż nie są one adresowane do organów administracji, lecz stanowią upoważnienia ustawowe dla właściwej rady gminy (ust. 6) oraz właściwego ministra (ust. 7) do uregulowania określonych kwestii w drodze aktów stanowionych przez te podmioty. Ubocznie jedynie podnieść należy, iż jak wynika z wyjaśnień skarżącej, w dacie złożenia skargi, to jest w dniu 6 maja 2009 r., przebywała ona w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, a więc co najmniej od tej daty nie korzystała już ze specjalistycznych usług opiekuńczych przyznanych jej zaskarżoną decyzją. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.).