II SA/Lu 346/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w dniu [...] r. na rozprawie sprawy ze skargi S. Ś. na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś." p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś. (dalej także jako: "Stowarzyszenie" lub "skarżący") na uchwałę Burmistrz Miasta nr [...] r. z dnia [...]. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś.". W dwóch złożonych w tej sprawy pismach opatrzonych datami [...] r. (k.3, 30 i 54 akt sądowych) wskazano, że Stowarzyszenie zaskarża przyjętą przez Burmistrz Miasta uchwałę, która narzuca charakter i rodzaj zabudowy, tym samym nie uwzględniając wymagań ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz podważając cel ustawy. W skardze wniesiono o unieważnienie Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ś. uchwalonej uchwałą nr [...] z dnia [...] w całości lub w części dotyczącej obszaru wytyczonego ulicami: ks. J. P. ([...]), Św. [...] ([...]), [...] ([...]) oraz projektowaną ulicą [...] W uzasadnieniu takiego żądania stwierdzono, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ś. zmieniło dominującą zabudowę ograniczonego obszaru o wymiarach około 100m x 200m, zabudowanego tylko budynkami jednorodzinnymi, położonego pomiędzy ulicami: ks. J. P. ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) oraz projektowaną ulicą [...] na zabudowę tyko wielorodzinną i usługową. Zmiany te istotnie wpływają na ograniczenie prawa wykonywania własności właścicieli działek. Jak podkreślano w czasie opracowywania zmian Studium w latach 2009- 2014 na rzeczonym terenie zostały wybudowane tylko domy jednorodzinne. Zabudowa jednorodzinna utworzyła zarys osiedla i ukształtowała ład urbanistyczny tego niewielkiego, wyraźnie oddzielonego od zabudowy wielorodzinnej obszaru. Zdaniem skarżącego przy określaniu dominującej zabudowy w Studium dla powyższego obszaru, nie zostały uwzględnione wymagania art. 1.1 pkt 2, art. 2 pkt 4 i art. 10.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś nie uwzględnienie powyższych wymagań podważa istotę potrzeby planowania. Przy zmianie planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru (znak sprawy [...], obecnie czwarte wyłożenie) brane są pod uwagę wytyczne Studium i na ich podstawie, w bezpośrednim sąsiedztwo niskiej, jednorodzinnej zabudowy, w ukształtowany już ład urbanistyczny, planuje się dołączenie wysokiej zabudowy wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Jednakże działania te nie mają uwarunkowań legislacyjnych, ponieważ Studium nie spełnia wspomnianych uprzednio wymogów Ustawy o Planowaniu i Zagospodarowaniu Przestrzennym. Należy podkreślić, że przekształcenia dla obszaru będącego przedmiotem sprawy, odbywają się przy sprzeciwie lokalnej społeczności (właścicieli działek rzeczonego obszaru), wnioskującej o utrzymanie dotychczasowej zabudowy jednorodzinnej. Natomiast wyraźnie zauważalne jest jednoczesne lobbowanie kierunku zmian przez niektórych samorządowców. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta (dalej także jako: "organ") wniosła o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności organ podniósł, że Stowarzyszenie nie wykazało legitymacji do złożenia skargi, podnosząc, że przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skarga do sądu administracyjnego przysługuje temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżanym rozstrzygnięciem. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżanym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby lub podmiotu. Jak stwierdził organ skarżący winien wykazać, że uchwala w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć, ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Z orzecznictwa sądów administracyjnych, organizacja społeczna składając skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna wykazać nie tylko zwykły związek między przedmiotem zaskarżanej uchwały a własnymi celami statutowymi, lecz także powinna wykazać związek, polegający na tym, że konkretne regulacje uchwały powodują ograniczenie lub pozbawienie jej konkretnych uprawnień lub powoduje nałożenie na nią konkretnych obowiązków, a więc że pogarszają jej sytuację prawną. Podsumowując tą część wywodów organ wskazał, że Stowarzyszenie w swojej skardze nie podało żadnej konkretnej normy materialnoprawnej, której naruszenie uzasadniałoby jej legitymację skargową, a okoliczność ta czyni bezprzedmiotową ocenę zarzutów skargi. W dalszej części odpowiedzi na skargę, kierując się względami ostrożności procesowej, organ wskazał, że zaskarżone Studium nie narusza żadnych przepisów i przy jego sporządzaniu uwzględniono wszelkie wymagania wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśniono obszar, którego skarga dotyczy, położony jest strefie śródmiejskiej miasta Ś., pomiędzy ulicami kategorii gminnej: istniejącą ulicą [...] - drogą publiczną klasy lokalnej, oraz przewidzianymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogami publicznymi klasy dojazdowej: ul. [...]. J. P., ul. [...] oraz projektowaną ulicą bez nazwy. Powierzchnia obszaru: ok. 1,9 ha. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa zrealizowana jest na działkach o łącznej powierzchni ok. 0,3 ha, w tym 3 budynki mieszkalne jednorodzinne w zwartej linii, w pierzei wybudowanej ul. [...]. 1 budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany jest przy ul. [...]. J. P.. W pozostałej części teren dotychczas niezainwestowany - brak zabudowy. Określona w dokumentach planistycznych, polityka przestrzenna Gminy dla tego obszaru, począwszy od pierwszego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej Ś. z [...] r., przeznaczała ten teren pod zabudowę mieszkaniową. - Studium z 2003 r. (uchwała Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Rady Miejskiej w Ś. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej Ś.) - zabudowa mieszkaniowa o wysokiej intensywności zagospodarowania, - Studium z 2009 r. (uchwała [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś.) - zabudowa mieszkaniowa o średniej intensywności zagospodarowania, - Zmiana Studium z 2014 r. uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś." - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Tak więc, żaden z dokumentów studialnych nie ukształtował tego terenu, jako terenu z dominantą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności zagospodarowania. Dominującym przeznaczeniem dla tego terenu jest stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zabudowa mieszkaniowa mieszana. Organ wskazał także, że teren ten objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zespołu Osiedli "B. - K." zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. - aktem prawa miejscowego, którego ustalenia bezpośrednio wpływają na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, a więc na ich interes prawny. To miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje ten obszar w uporządkowanych relacjach zgodnie z definicją ładu przestrzennego zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierzei ul. [...] i ul. [...]. [...], plan przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, symbol [...] (ok. 0,64 ha). W bezpośrednim sąsiedztwie, oddzielone liniami zabudowy, położone są działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mieszaną z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową o mieszanej strukturze (jedno i wielorodzinną) oraz usług nieuciążliwych, symbol [...] (ok. 1.26 ha). Ustalenia szczegółowe planu w tym wskaźniki i parametry urbanistyczne określone są w § 27 - zabudowa mieszkaniowa mieszana [...] i w § 28 zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna [...] Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiają właścicielom nieruchomości lokalizację przedsięwzięć mieszkaniowych o zróżnicowanym charakterze w tym możliwość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej tym, którzy o to wnioskują. To zapisy planu, bezpośrednio i realnie kształtują prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości położonych w tym obszarze. Plan określił przeznaczenie nieruchomości, wskaźniki i parametry urbanistyczne oraz ustalił wzajemne relacje pomiędzy różnymi typami zabudowy. Końcowo stwierdzono, że uchwała w sprawie zmiany Studium określająca kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta, nie ustala nowego przeznaczenia dla tego obszaru, lecz określa jedynie formę zabudowy - z zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności zagospodarowania, na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przedmiotowa uchwała o zmianie Studium nie zawiera również nakazu przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym obszarze. Prowadzona obecnie procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogranicza się do obszaru położonego poza istniejącą zabudową jednorodzinną, w terenie dotychczas niezainwestowanym o niewykształconej strukturze przestrzennej. W sporządzanym planie wprowadzono ograniczenia minimalizujące wzajemne negatywnie sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Szczególnie dotyczy to ograniczenia intensywności dopuszczonej w projekcie planu zabudowy wielorodzinnej, w tym w zakresie dopuszczonej wysokości zabudowy oraz odsunięcie miejsc jej lokalizacji od działek zagospodarowanych zabudową jednorodzinną. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś., wobec niewykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wniesioną w sprawie skargą Stowarzyszenie zaskarżyło uchwałę Burmistrz Miasta nr [...] r. z dnia [...] r. w sprawie zmiany "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ś.". Kwestię możności zaskarżenia tego rodzaju uchwał organów gminy reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej jako: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organu gminy przysługuje tylko tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W tego rodzaju sprawach skarżący powinien wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną). Związek ten powinien powodować następstwo w postaci pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 u.s.g. wnoszona jest skarga. Interes prawny, czy też ściślej rzecz biorąc negatywny związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem, musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własna, indywidualna i konkretna danej osoby. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny. Musi on być zatem: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Reasumując należy stwierdzić, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. W przypadku tego typu aktów jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym studium lub planem. Skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy można wnieść w imieniu własnym lub w imieniu grupy mieszkańców gminy, o czym stanowi art. 101 ust. 2a u.s.g., zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Treść obu złożonych w sprawie pism z dnia [...] r. składających się na wniesioną skargę wskazuje, że skarżący skargę wniósł w imieniu własnym. W obu tych pismach jako skarżącego oznaczono jedynie Stowarzyszenie [...] [...] z siedzibą w Ś.. W żadnym z nich nie wskazano, że skarga jest wnoszona w imieniu grupy mieszkańców gminy, której także nie oznaczono w żaden sposób w skardze. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie odwoływało się do kwestii związanych z naruszeniem przez uchwalone studium interesów mieszkańców i właścicieli działek usytuowanych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, jednakże z powyższego nie można wywieść, że skarga w sprawie została wniesiona została nie w imieniu własnym Stowarzyszenia, lecz w imieniu grupy mieszkańców w trybie, o którym mowa w art. 101 ust. 2a in fine u.s.g. Skoro przedmiotowa skarga, co wynika z jej brzmienia, została złożona przez Stowarzyszenie w imieniu własnym, to tym samym nie istniała potrzeba badania czy skarżącemu udzielono pisemnych zgód, o których mowa w art. 101 ust. 2a in fine u.s.g., a które to zgody nie zostały załączone do żadnego z pism składających się na skargę wniesioną w sprawie. W konsekwencji powyższego obowiązkiem skarżącego pozostawało wykazanie, że to Stowarzyszenie posiada własny, zindywidualizowany oraz aktualny interes prawny, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Stowarzyszenie nie wykazało, że przedmiotowa uchwała narusza jakikolwiek własny interes prawny Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś.. W szczególności zaś z akt sprawy nie wynika, by Stowarzyszenie było właścicielem, czy też uprawnionym z tytułu innych praw rzeczowych, nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Za niewystarczające zaś uznać należy powiązanie przedmiotu kwestionowanej uchwały z celami statutowymi i z zakresem działania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś., bez wykazania przez Stowarzyszenie własnego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Jak trafnie bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych skarga oparta na art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu albo być wnoszona w interesie grupy osób przy pisemnym od nich umocowaniu. Powyższe wymagania dotyczą również skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez organizację społeczną, jaką jest stowarzyszenie. Nie może organizacja społeczna skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1017/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 171/10, oba opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Podsumowując stwierdzić należy, że brak wykazania przez skarżące Stowarzyszenie naruszenia własnego, zindywidualizowanego oraz aktualnego interesu prawnego, skutkować musiał odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). W zakończeniu podkreślić należy, że odrzucenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie wyklucza możności skutecznego wniesienia takiej skargi przez Stowarzyszenie w imieniu oznaczonej grupy mieszkańców, o ile spełnione zostaną warunki określone w art. 101 ust. 2a in fine u.s.g., tj. o ile Stowarzyszenie uzyska na piśmie zgody od konkretnych właścicieli nieruchomości (uprawnionych z innego tytułu) objętych zakresem oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na wniesienie w ich imieniu skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji postanowienia.