II SA/Lu 347/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 1 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy J. (dalej także: organ pierwszej instancji), odmówiono przyznania M. K. (dalej także: skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką I. K.. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie tej nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność w stopniu znacznym osoby wymagającej opieki datuje się od 4 czerwca 2019 r., a więc powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Od decyzji tej odwołanie wniosła skarżąca podnosząc, że organ pierwszej instancji odmówił jej świadczenia pielęgnacyjnego, gdy tymczasem na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazany w decyzji jako podstawa odmowy świadczenia, uznany został za niekonstytucyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), decyzją z [...] r., znak: [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej także: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że choć niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia, to okoliczność ta nie może skutkować pozbawieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kierując się treścią wspomnianego wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, Kolegium uznało, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności jako niekonstytucyjna nie znajduje zastosowania, a oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jednocześnie organ przywołał treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i podkreślił, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przepis ten nie może być interpretowany z pominięciem dyrektyw wykładni funkcjonalnej, systemowej i celowościowej. Dlatego, niezależnie od jego brzmienia, przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że osoba sprawująca opiekę, która ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej oraz innych świadczeń wymienionych w tym przepisie zachowuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli pobierane świadczenie jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Inna wykładnia przepisu narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów. Kolegium stwierdziło, że skoro skarżąca ma przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku z chorobą zawodową, to należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi, celem ponownego rozpatrzenia, to jest wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – wysokości tej renty. Zdaniem Kolegium, dopiero przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w ramach którego rozstrzygnięta zostanie ta kwestia, umożliwi prawidłowe ustalenie przysługującego skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki na niepełnosprawną matką. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła M. K., wnosząc o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie uwzględniło wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt: SK 2/17, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust 1 zd. 2 w zw. z art. 32 ust 1 Konstytucji. Przepis ten utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej – czyli 9 stycznia 2020 r. Oznacza to, że opiekunowie uprawnieni do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mają prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, ponieważ ustawodawca do tej pory nie wprowadził do u.ś.r. regulacji w zakresie wysokości świadczenia dla takiego opiekuna. Jednocześnie skarżąca wskazała, że przyjęta przez Kolegium wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest dla niej krzywdząca, gdyż wyłącza w praktyce możliwość uzyskania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to z tego, że jej świadczenie rentowe wynosi [...] zł, a więc jest wyższe od świadczenia pielęgnacyjnego (1 830,00 zł). W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny w zakresie, w jakim strona skarżąca zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd uwzględnił sprzeciw z innych powodów niż w nim wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 w zw. z 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonym przez nią sprzeciwie. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że co do zasady, kontrola dokonywana w takiej sprawie przez sąd administracyjny nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż byłoby to niedopuszczalne. Konsekwencją wydania decyzji kasatoryjnej jest skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które wykraczają poza zakres postępowania, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. co do zasady nie wyraża oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w tym przepisie. Jest to regułą wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd nie bada w tym postępowaniu kwestii związanych z innymi zagadnieniami, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Podkreślić należy, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy (zob. wyroki NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 902/17 oraz z 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Stwierdzić więc należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu nie odbywa się w oderwaniu od art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co ma istotne znaczenie w sprawie. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała potrzeba uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Jedyną okolicznością, jaką – zdaniem Kolegium – obowiązany był wyjaśnić organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy była wysokość przyznanej skarżącej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku z chorobą zawodową. Oczywiste jest zaś, że tego rodzaju kwestia, z uwagi na swój nieskomplikowany charakter, mogła zostać w toku postępowania odwoławczego samodzielnie przez Kolegium. Organ ten nie przeprowadził jednak we własnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego (ustalenia wysokości pobieranej przez skarżącą renty), mimo że niewątpliwie przyśpieszyłoby to rozpoznanie niniejszej sprawy. Bezsprzecznie zatem organ odwoławczy uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. Na wynik sprawy nie mogły mieć natomiast wpływu zarzuty podniesione w sprzeciwie złożonym przez skarżącą. Ponownie bowiem trzeba podkreślić, że rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie ma podstaw prawnych do wyrażania oceny prawnej w szerszym zakresie niż wynika to z art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu sąd nie może kontrolować legalności tej decyzji w pozostałym zakresie, w tym oceniać prawidłowość zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Z uwagi więc na charakter sprawy niniejszej Sąd nie mógł wiążąco wypowiadać się co do wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Kolegium ustali zatem samodzielnie wspomnianą wyżej, istotną dla sprawy, kwestię wysokości świadczenia rentowego przyznanego skarżącej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że choć skarżąca wskazała w skardze wysokość przyznanej jej renty, to informacja ta – z uwagi na jej znaczenie dla sprawy – powinna zostać zweryfikowana poprzez uzyskanie stosownych danych od organu rentowego wypłacającego skarżącej to świadczenie.