II SA/Lu 348/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. na rzecz A. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 123 § 1 i § 2, art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 134 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 46e ust. 4 i art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2018 r., poz. 2033, dalej: Prawo łowieckie) po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r., znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody wyrządzone przez dziki: 1. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. K. od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r., znak: [...]; 2. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r., znak: [...] W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy: Dnia [...] r. Nadleśniczy Nadleśnictwa P. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody wyrządzone przez dziki, na mocy której w oparciu o przepisy art. 46d i 46e Prawa łowieckiego oraz art. 104 i art. 105 § 1 oraz art. 107 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniesienia przez A. K. odwołania w sprawie wypłaty odszkodowania za szkodę wywołaną przez dziki na terenie nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] dla których Sąd Rejonowy w P. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] [...] Decyzja ta została wydana z uwagi na fakt, że kwota odszkodowania obejmująca całą szkodę łowiecką na opisanej wyżej nieruchomości została wcześniej ustalona w drodze ostatecznej decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r., znak sprawy: [...] wydanej na rzecz B. K., współwłaściciela opisanej wyżej nieruchomości. Odwołanie od zaskarżonej decyzji złożył A. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie wysokości należnego odszkodowania, ewentualnie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia odszkodowania, w którym strona w ocenie odwołującego - bez własnej winy nie brała udziału. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych rozpatrując odwołanie stwierdził, że jest ono niedopuszczalne. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego "4. Właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody." Zgodnie zaś z art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego "1. Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8. Opinia przedstawiciela izby rolniczej, o której mowa w art. 46d ust. 9, nie jest wiążąca." Mając na uwadze ww. przepisy organ podkreślił, że w art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego - wbrew temu, co twierdzi odwołujący - nie jest mowa wyłącznie o decyzji ustalającej wysokość odszkodowania łowieckiego. Odwołujący dokonał w tym zakresie zbyt wąskiej, wyłącznie literalnej wykładni w/w przepisu. Analiza innych przepisów Prawa łowieckiego, w tym w szczególności przepisu art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowa regulacja (art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego) stanowi podstawę dla właściwych Nadleśniczych do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odszkodowania łowieckiego, a nie wyłącznie do wyliczenia i ustalenia kwoty odszkodowania. Zaskarżoną decyzją Nadleśniczy Nadleśnictwa P. umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, uznając że odszkodowanie zostało już ustalone w drodze wcześniejszej decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r., znak [...]). Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych stwierdził, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły bezsprzecznie art. 46e oraz 46d Prawa łowieckiego. Decyzja ta wydana została bowiem na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez A. K. od protokołów oględzin, ostatecznego szacowania szkody i ponownego szacowania w uprawach i płodach rolnych [nr [...] oraz [...]], tj. w trybie art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego. Wobec powyższego stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest decyzją o której mowa w art. 46e ust. 1 i 4 Prawa łowieckiego i jako taka podlega ona wzruszeniu wyłącznie w drodze powództwa do właściwego sądu powszechnego wniesionego w zakreślonym ustawowo zawitym terminie, tj. w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia. W ocenie organu zachodzi tzw. niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, tj. mamy do czynienia z wyłączeniem możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podkreślił, że fakt niedoręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi odwołującego nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż odwołanie z dnia 4 kwietnia 2019 r. zostało wniesione w terminie i przez tego pełnomocnika. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzi także naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. Zasada pewności prawa nie została naruszona, co wynika z treści uzasadnienia do zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji nie mógł bowiem powielić rozstrzygnięcia, które ostatecznie załatwiało sprawę odszkodowania za wyrządzoną szkodę łowiecką w majątku odwołującego się. Odwrotny wniosek skutkowałby bowiem bezpodstawnym wzbogaceniem poszkodowanych małżonków B. i A. K.. Także zarzut związany z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezzasadny albowiem z treści zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że wydał ją Nadleśniczy Nadleśnictwa P. działający jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1) i 2) k.p.a. oraz zgodnie z przepisem art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego. Odnosząc się do wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r. znak: [...] organ odwoławczy stwierdził, że wniosek ten jest bezprzedmiotowy. Podkreślił, że stroną postępowania administracyjnego była B. K., nie zaś A. K.. Postępowanie administracyjne w sprawie A. K. zostało zaś zakończone odrębną decyzją Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r., znak [...] W kontekście powyższego wskazywana przez A. K. podstawa do wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. w sprawie niniejszej nie występuje. Ostatecznie organ administracji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r., znak [...] Tym samym za bezprzedmiotowy uznał wniosek odwołującego o przywrócenie terminu do wniesienia ww. wniosku o wznowienie postępowania. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu – w części, w jakiej Dyrektor stwierdził niedopuszczalność odwołania – skarżący zarzucił naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) i pozbawiło skarżącego możliwości obrony jego praw; - art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji pomimo niezaistnienia przesłanek; - art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 49a ust. 1 i 46e ust. 1 Prawa łowieckiego poprzez przyjęcie wykładni rozszerzającej pojęcia "decyzja ustalająca wysokość odszkodowania"; - art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego poprzez brak oznaczenia organu wydającego decyzję; - art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa; - art. 46e ust. 1 i 49a ust. 1 Prawa łowieckiego poprzez nieustalenie wysokości odszkodowania przysługującego skarżącemu i brak zobowiązania organu pierwszej instancji do ustalenia wysokości tego odszkodowania. Zaskarżonemu postanowieniu – w części, w jakiej Dyrektor odmówił wznowienia postępowania administracyjnego – skarżący zarzucił naruszenie: - art. 6, 8 i 10 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu, mimo że nie kwestionowano posiadania takiego statusu przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania, a postępowanie dotyczy jego interesu prawnego; - art. 149 § 3 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego poprzez odmowę wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie. Sąd uwzględnił skargę z także powodów w niej niewyrażonych, mając na uwadze art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane w skardze. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że na wniosek Barbary i A. K. przeprowadzone zostały w dniu 22 listopada 2018 r. oględziny uszkodzonej uprawy w związku ze zgłoszoną szkodą łowiecką na działkach wnioskodawców. Z oględzin sporządzone zostały protokoły nr [...] i [...] datowane na dzień [...] r. Protokoły zostały podpisane przez wnioskodawców. Odwołanie od powyższych protokołów wniosła B. K. w dniu 23 listopada 2018 r. (prezentata sekretariatu Nadleśnictwa P.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że na pierwszej stronie odwołania wymieniono imiona i nazwiska B. K. i A. K., jednakże odwołanie podpisane zostało jedynie przez B. K.. W piśmie z dnia 26 listopada 2018 r. B. K. i A. K. zawiadomieni zostali przeprowadzeniu w dniu 28 listopada 2018 r. szacowania szkody w trybie odwoławczym przez przedstawicieli Nadleśnictwa. Z powyższego szacowania sporządzone zostały w dniu 28 listopada 2018 r. dwa protokoły nr [...] i nr [...]. Oba podpisane zostały przez B. i A. K.. Następnie Nadleśniczy Nadleśnictwa P. wydał w dniu [...] r. decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. W decyzji wskazał, że "(...) ustala wysokość odszkodowania na rzecz B. K. w wysokości [...] zł.". Następnie w dniu 18 lutego 2019 r., wpłynęło do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych ponaglenie A. K. – wobec jego zdaniem – nierozpatrzenia złożonego w dniu 22 listopada 2018 r. odwołania. A. K. wskazał w ww. piśmie, że organ rozpatrzył odwołania pozostałych stron postępowania. Ponieważ Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych zobowiązał Nadleśniczego Nadleśnictwa P. w postanowieniu z dnia [...] r. do załatwienia sprawy w terminie do dnia 15 kwietnia 2019 r., Nadleśniczy Nadleśnictwa P. wydał opisaną we wstępie decyzję z dnia [...] r., znak [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody wskazując, że odszkodowanie obejmujące całą szkodę łowiecką zostało wcześniej ustalone w drodze ostatecznej decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r., znak sprawy: [...] wydanej na rzecz B. K., współwłaściciela opisanej wyżej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z [...] r. Rozpatrując powyższe odwołanie wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] r. 1. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. K. od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r., znak: [...]; 2. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r., znak: [...] Zaskarżone postanowienie jest wadliwe. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego wynika, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśnictwo lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lady Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że pojęcie odpowiedniego stosowania przepisów oznacza, w zależności od okoliczności, że przepisy, do których następuje odesłanie, stosuje się wprost, bez żadnych modyfikacji, bądź stosuje się je z odpowiednimi modyfikacjami, uwzględniającymi specyfikę danej regulacji prawnej, względnie nie stosuje się w ogóle przepisów, do których następuje odesłanie ze względu na ich bezprzedmiotowość albo sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków prawnych (por. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3). Istotne też jest, że z regulacji zawartych w Prawie łowieckim, dotyczących wynagrodzenia szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny oraz przy wykonywaniu polowania wynika, że szacowanie szkód, dokonywane na wniosek właściciela albo posiadacza gruntów rolnych składa się z oględzin i szacowania ostatecznego (art. 46 ust. 6 Prawa łowieckiego). Każda z tych czynności wymaga zachowania formy protokołu, którego wzór określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 776). Protokół - jak wskazuje ustawodawca - sporządza dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezwłocznie po zakończeniu oględzin (art. 46a ust. 4 Prawa łowieckiego) i szacowania ostatecznego (art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego). Ponadto - zgodnie z treścią art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego, właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że ustalenie i wypłata odszkodowania za szkody łowieckie poprzedzona jest określoną w Prawie łowieckim, specyficzną dla tego rodzaju spraw procedurą, w ramach której z poszczególnych czynności (oględzin i szacowania ostatecznego) sporządzany jest protokół, którego treść stanowi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Właściciel lub posiadacz gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, w razie kwestionowania ustaleń wpisanych do protokołu, może wnieść od niego odwołanie, przy czym art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego stanowi jednoznacznie, że termin do dokonania tej czynności wynosi 7 dni i biegnie od dnia podpisania protokołu. Doręczeniu właścicielowi lub posiadaczowi gruntów rolnych, na których wystąpiła szkoda, podlega decyzja Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, ustalająca wysokość odszkodowania na podstawie danych zawartych w protokole z oględzin oraz w protokole z ostatecznego szacowania szkód. Właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, a także dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, przysługuje natomiast prawo wniesienia powództwa do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody w terminie 3 miesięcy od doręczenia takiej decyzji (art. 46e ust. 1 i ust. 4 Prawa łowieckiego). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że niezasadne było uznanie przez organ odwoławczy niedopuszczalność złożonego odwołania z powołaniem się na treść art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego, który wskazuje, że właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że A. K. wniósł odwołanie od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa P. wydanej w dniu [...] r. umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, wskazując, że odszkodowanie obejmujące całą szkodę łowiecką zostało wcześniej ustalone w drodze ostatecznej decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r. Powyższa decyzja nie jest zatem decyzją wydaną w rozumieniu art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego, bowiem Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód nie ustalił w niej wysokości odszkodowania. Taką w decyzją ustalającą wysokość odszkodowania była decyzja Nadleśniczego Nadleśnictwa P. z dnia [...] r. W związku z powyższym, wskazując na treść art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego nakazującego stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. wyjaśnić należy, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych winien rozpoznać złożone odwołanie mając na uwadze treść art. 127 § 1 k.p.a. Odnosząc się do pkt 2 zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że wadliwe jest uzasadnienie powyższego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że właśnie w sytuacji gdy strona bez winy nie brała udziału w postepowaniu następuje ewentualne wznowienie postępowania (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.). Należy w tym miejscu przypomnieć, że postępowanie wznowieniowe składa się z pewnych faz - pierwszą z nich jest formalna ocena dopuszczalności wznowienia postępowania. Dopiero pozytywna ocena dopuszczalności wznowienia, zakończona postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), pozwala na przejście do drugiej fazy, tj. do postępowania rozpoznawczego, w ramach którego organ bada, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, a w razie potwierdzenia - rozpoznaje sprawę ponownie, co do istoty sprawy. W przypadku analizowanej w rozpoznawanej sprawie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bieg terminu do żądania wznowienia postępowania jest uregulowany w art. 148 § 2, a nie § 1. Początek biegu tego terminu wyznacza dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien zbadać w pierwszej kolejności zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienia postępowania czyli czy zachowany został termin jednego miesiąca określony w art. 148 § 1 k.p.a. od kiedy A. K. dowiedział się o wydanej w dniu [...] r. decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa P. wobec złożenia wniosku o wznowienie postępowania wraz z odwołaniem w dniu 5 kwietnia 2019 r. W tym celu organ dokona analizy akt postępowania administracyjnego, m.in. ponaglenia z dnia 15 lutego 2019 r., w którym A. K. wskazał, że "(...) organ rozpatrzył odwołania pozostałych stron postępowania, wydając decyzje ostateczne". Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.