II SA/Lu 349/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. UZASDADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 1997 r. Prezydent Miasta L. nakazał J. G. dokonać rozbiórki budynku usługowo-handlowego znajdującego się na działce przy Al. K. 130A w L. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 29 lipca 1997 r., kiedy Wojewoda L., rozpoznając odwołanie J. G., utrzymał ją w mocy, zaś w dniu 5 listopada 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody L. z dnia [...] lipca 1997 r. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2001 r. odroczył wykonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu określając końcowy termin na 31 grudnia 2001 r. Upomnieniem z dnia ...] listopada 2010 r., wezwano M. G. (następcę prawnego J. G.) do wykonania obowiązku wynikającego z przywołanej wyżej decyzji, informując o zagrożeniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy w stosunku do M. G., wraz z klauzulą o skierowaniu do przymusowego wykonania określonego w nim obowiązku o charakterze niepieniężnym, poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Wystawiony tytuł wykonawczy, zawierający pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, doręczono pełnomocnikowi zobowiązanej dnia 9 grudnia 2010 r. Zarzuty takie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wniosła M. G. podnosząc, że doręczono jej oryginał tytułu wykonawczego, a nie odpis. Ponadto w tytule jako zobowiązanego wskazano M. G., a treść obowiązku określonego w pkt 25 tytułu wykonawczego dotyczy J. G., co narusza art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto dodała, iż nie zostało jej doręczone upomnienie. Doręczenie upomnienia pełnomocnikowi ustanowionemu do postępowania egzekucyjnego warunku tego bowiem nie spełnia. W oparciu o powyższe wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego ewentualnie uchylenie wydanego tytułu wykonawczego i wszystkich czynności egzekucyjnych podjętych na jego podstawie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzuty te uznał za bezzasadne. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest bowiem decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1997 r., nakazująca wykonanie rozbiórki J. G. i taka treść została wpisana w poz. 25 tytułu wykonawczego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym treść obowiązku podlegającego egzekucji musi być powtórzona za decyzją administracyjną nakładającą obowiązek. M. G. jest natomiast podmiotem zobowiązanym do wykonania wynikającego z decyzji obowiązku z uwagi na nabycie praw do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu niezasadny jest również zarzut nie doręczenia stronie upomnienia. Przede wszystkim zakres udzielonego pełnomocnictwa nie pozwala na przyjęcie, iż pełnomocnik ten nie jest umocowany do reprezentowania strony w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 2 k.p.a. w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Odnośnie zaś zarzutu doręczenia stronie oryginału tytułu wykonawczego organ wskazał, iż zarzut ten nie mieści się w art. 33 ustawy, określającego podstawy zarzutów. W ocenie organu wystawiony tytuł wykonawczy zgodny jest z art. 27, gdyż zawiera wszystkie wymienione w nim niezbędne elementy. W tych okolicznościach organ stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu M. G. wnosząc o uchylenie wydanego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego powtórzyła, że w sprawie miało miejsce doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, który nie stanowi odpisu lecz oryginał, co narusza art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto organ nie wykazał, a do czego był zobowiązany przy pomocy urzędowego dokumentu, na jakiej zasadzie obowiązek rozbiórki przeszedł na nią. Powieliła także argumentację dotyczącą nie doręczenia jej upomnienia oraz doręczenia jej oryginału tytułu wykonawczego zamiast odpisu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznając, iż nie narusza ono prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że chybiony jest zarzut co do błędnego określenia osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku rozbiórki. Treść obowiązku wskazana bowiem w sentencji decyzji nakazującej rozbiórkę powinna literalnie odpowiadać treści obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Organ podniósł, iż obowiązek rozbiórki, który został nałożony na inwestora i właściciela obiektu, który następnie zbył tę nieruchomość obciąża aktualnego właściciela jakim jest M. G. Z tych względów organ prawidłowo wystawił, upomnienie, doręczając je pełnomocnikowi zobowiązanej. Odnosząc się natomiast do zarzutu doręczenia odpisu tytułu wykonawczego organ odwoławczy podniósł, że pod pojęciem odpis należy rozumieć dokładne odwzorowanie. Tym samym obowiązkiem organu było doręczyć odpis tytułu, będący idealnym odwzorowaniem oryginału. Nadto za bezpodstawny organ uznał wniosek strony o wstrzymanie wykonania obowiązku i nie podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych, gdyż podmiotem do złożenia tego typu wniosków jest wyłącznie wierzyciel, a nie zobowiązany. W skardze do Sądu M. G. powtórzyła zarzuty zażalenia dotyczące naruszenia art. 26 § 5, art. 28a oraz art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz całą argumentację z tym związaną i wniosła o uchylenie zaskarżonego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty skargi są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie można uwzględnić, albowiem zaskarżone nią postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] stycznia 2011 r. o uznaniu zarzutów M. G. dotyczących tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] za nieuzasadnione. Podstawę prawną działania rozstrzygających w sprawie organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". W związku z tym rozpocząć należy od wskazania, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku, co wynika wprost z art. 1 ustawy. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. W świetle przepisu art. 2 § 1 pkt 10 ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Orzeczony w toku postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego wobec J. G. obowiązek rozbiórki budynku usługowo-handlowego usytuowanego na działce przy Al. K. 130A w L. jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym w rozumieniu ustawy, podlegającym egzekucji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie kontrolując zgodność z prawem decyzji organów wydanych w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, nie stwierdził naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, a skargę J. G. na decyzję organu odwoławczego utrzymującą decyzję organu pierwszej instancji w tej sprawie oddalił wyrokiem z dnia [...] listopada 1998 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/97. Wyrok ten jest prawomocny. Zatem bezsporne w sprawie jest, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu. Bezspornym również jest, iż obowiązek ten nie został dotychczas wykonany. Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku (co w sprawie nastąpiło dnia 31 grudnia 2001 r.), przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy). Celem instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował na podstawie tego przepisu upomnienie, doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 8 listopada 2010 r. Skarżąca nie wykonała jednak dobrowolnie obowiązku, czego nie kwestionuje. W tej sytuacji istniały podstawy do wszczęcia w stosunku do skarżącego egzekucji. W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym wszczęcie egzekucji następuje, stosownie do przepisu art. 26 § 4 ustawy z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ egzekucyjny. Konieczne elementy tytułu wskazuje art. 27 ustawy. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Dotyczy to także przypadku gdy egzekucję wszczyna się z urzędu. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie czy obowiązek, którego dotyczy tytuł, podlega egzekucji administracyjnej a także czy tytuł spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i § 2 ustawy. Fakt dopuszczalności egzekucji administracyjnej i prawidłowości dokumentów potrzebnych do jej wszczęcia stwierdza się w tytule wykonawczym (art. 27 § 1 pkt 10) przez umieszczenie w nim klauzuli organu egzekucyjnego. W tytule wykonawczym (art. 27 § 1 pkt 2) wskazuje się między innymi zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wystawił w dniu 1 grudnia 2010 r. tytuł wykonawczy, w którym skarżąca M. G. została wskazana jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 1997 r. Tytuł ten doręczony został pełnomocnikowi zobowiązanej w dniu 9 grudnia 2010 r. Tytuł był zaopatrzony w pouczenie o przysługującym zobowiązanej prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie składu orzekającego omawiany tytuł wykonawczy odpowiada wymogom art. 27 § 1 ustawy, a ponieważ był poprzedzony upomnieniem, a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej wszczęcie egzekucji nastąpiło w sposób prawidłowy. W szczególności w tytule tym zgodnie z prawem jako podmiot zobowiązany wskazano skarżącą, mimo, iż ostateczna decyzja określająca obowiązek rozbiórki została skierowana do J. G. W tym zakresie wskazać bowiem należy, iż prawo własności nieruchomości jest prawem zbywalnym i dziedzicznym, co skutkuje powstaniem następstwa prawnego, a tym samym przejściem z mocy prawa obowiązku administracyjnego na następcę prawnego zobowiązanego. Zgodnie bowiem z art. 28a zdanie pierwsze ustawy, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Przepis ten dotyczy więc sytuacji, gdy na skutek czynności cywilnoprawnej dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą związany jest egzekwowany obowiązek. W sytuacji zatem przejęcia praw do nieruchomości objętej nakazem rozbiórki, podmiotem zobowiązanym do wykonania tego obowiązku jest jej nowy właściciel, w stosunku do którego organ obowiązany jest do wystawienia tytułu wykonawczego. Przyjęcie odmiennego poglądu i założenie, że nakaz rozbiórki orzeczony ostateczną decyzją nie podlega wykonaniu w wypadku zmiany właściciela obiektu byłoby niezgodne z prawem. Ponadto uniemożliwiałoby wykonanie decyzji i umożliwiałoby obejście prawa przez przeniesienie prawa własności po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę. O przejęciu przez skarżącą obowiązku rozbiórki stanowi ponadto jednoznacznie treść § 8 umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, znajdującej się w aktach sprawy. W tym stanie rzeczy zarzut skarżącej oparty o treść art. 33 pkt 4 ustawy, że nie jest ona zobowiązana do dokonania rozbiórki, wobec treści art. 28a ustawy, nie mógł zostać uznany za zasadny. Zupełnie nietrafny jest również zarzut braku uprzedniego doręczenia skarżącej upomnienia (art. 33 pkt 7 ustawy). W zakresie tego zarzutu rację ma jedynie skarżąca wskazując, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, o czym stanowi art. 26 § 5 ustawy. Należy jednak zastrzec, że przepisu tego nie należy rozumieć literalnie, jak to czyni skarżąca. Przez obowiązek doręczenia upomnienia zobowiązanemu, należy również rozumieć obowiązek jego doręczenia pełnomocnikowi podmiotu zobowiązanego, jeżeli podmiot ten go ustanowił. Zgodnie bowiem z treścią art. art. 40 § 2 k.p.a. mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 ustawy, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż doręczenie tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżącej, dodatkowo wobec jednoznacznej treści umocowania (vide: k. 48 akt adm.) było skuteczne. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów. (vide: postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, z 5, poz. 112). Organy również nie mogły uwzględnić zarzutu dotyczącego doręczenia skarżącej odpisu tytułu wykonawczego, który w jej ocenie nie stanowi odpisu lecz oryginał. Zarzut ten nie mieści się bowiem w katalogu zarzutów wymienionych w art. 33 pkt 1-10 ustawy. Przepis ten zawiera bowiem wyliczenie taksatywne, co oznacza, że inne przyczyny nie mogą stanowić podstawy zarzutu. Nawet gdyby przyjąć, że skarżącej zamiast odpisu został doręczony oryginał tytułu wykonawczego, to i tak czynność ta pozostawała by bez wpływu na legalność postępowania. Jeśli powiem organ może czynić mniej nie można mu czynić skutecznego zarzutu w sytuacji gdy czyni więcej. Uwzględniając powyższe jako odpowiadające prawu należy ocenić stanowisko organów, uznające za bezzasadne podniesione przez skarżącą zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Wobec powyższego skargę należało oddalić stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).